——对照小康监测考核目标提出统计预警

　　关于城镇化率的现行指标有两个：一个是常住人口城镇化率，一个是户籍人口城镇化率。小康监测考核指标体系中的“城镇化率”是指常住人口城镇化率，该指标的目标值是到2020年全市要达到60%，权重为5分。然而，2014年衡阳市城镇化率只有48.52%，距离目标值相差11.48个百分点。对照湖南省全面建成小康社会考评指标体系，衡阳市12个县市区除5个城区城镇化率已提前达标以外，其余7个县市目前城镇化率的实现程度与小康监测的目标值差距都还很大（如表1所示）。现将衡阳市城镇化率发展状况报告如下：  

　　表1  全市各县市区城镇化率2014年实现程度  

　　     与2020年小康监测目标值的差距情况  

　　                                        （单位：%）  

	2014年   实现值	2020年   目标值	差距	考核   权重
全市	48.52	60	11.48	5
雁峰区	96.07	65	/	4
石鼓区	93.28	65	/	4
珠晖区	91.16	65	/	4
蒸湘区	90.87	65	/	4
南岳区	68.75	65	/	4
衡南县	36.90	60	13.10	4
衡阳县	36.33	60	13.67	4
衡山县	35.96	60	14.04	4
衡东县	35.12	60	14.88	4
祁东县	38.69	45	6.31	5
常宁市	47.39	60	12.61	4
耒阳市	48.02	60	11.92	4

　　一、衡阳市城镇化发展进程  

　　（一）全面推进阶段（1978年-1999 年）。全市城镇化水平由 1978 年的 12.37%提高至 1999 年的 20%，用了 11 年时间，使全市城镇化水平迈上 20%的台阶。这一阶段是衡阳市社会主义市场经济体制逐渐走向成熟的时期，经济的迅猛发展，促进了城镇建设和农村劳动力转移的速度，使城镇人口数量大幅增加，城镇化水平稳步攀升，从而结束了衡阳市城镇化长期徘徊不前的局面。  

　　（二）加速发展阶段（2000年-2004年）。2004 年全市城镇化水平达到 31.58%，仅用 5 年时间就使全市城镇化水平又提高了 10 余个百分点。由于这一时期衡阳市在经济建设上实施了一系列的优惠政策，推进了经济快速发展，从而使城镇人口迅猛增加，平均每年城镇化水平升幅达 2.3 个百分点以上。  

　　（三）快速发展阶段（2005年-2011年）。以城乡一体化为目标，走上与新农村建设相结合的新型城镇化发展阶段。在突破 30%关口之后，衡阳市只用了短短 3 年时间，城镇化水平又上了 40%的台阶，2007 年就实现了 41.22%。这是因为在这段时期内，衡阳市加大了推进新型工业化进程的力度，在外引内联等政策的扶持下，全市对一部分老企业进行了改制、改造，新建了一批工业企业，扩大了全市工业生产总规模，增强了吸纳劳动力的能力，使大量农村人口向城市转移，从而转为城镇人口，形成了这一时期城镇人口快速增长的局面。  

　　（四）缓速发展阶段（2012年至今）。这一时期由于衡阳市污水处理厂及其管网建设滞后，没有形成有效的减排量，受节能减排考核因素影响，城镇化率发展迟缓,以至于2012年至2014年三年间城镇化率只提升1.53个百分点。2015年受减排因素约束，全市新增城镇人口仍须控制在5万以内，据此计算，城镇化率预计只增长0.68个百分点。  

　　二、衡阳市城镇化发展状况与全国全省的对比情况  

　　（一）城镇化发展水平偏低  

　　一是全市城镇化水平低于全国全省平均水平。2014年全市常住人口为730.34万人，其中城镇人口354.36万人，城镇化率48.52%，与全国城镇化率54.77%相比，落后6.25个百分点；与全省城镇化率49.28%相比，落后0.76个百分点。  

　　二是衡阳城镇化水平在相关城市中偏低。首先，与省内“一点一线”城市相比，2014年长沙城镇化率为72.34%、株洲61.00%、湘潭56.554% 、岳阳52.29%，衡阳48.52%排在第五，仅高于郴州的48.5%。其次，与外省同类城市相比，衡阳低于江西新余（67.43%）、萍乡（63.95%），湖北鄂州（63.58%）、宜昌 (55.65%)，广西柳州（61.06%)，广东韶关（53.80）。  

　　三是城镇化水平低于经济发展水平。从世界发展的经验来看，一般而言，当一国（地区）人均GDP超过3000美元时，其城镇化率会超过50%，达到55%左右。比如，1975年时，按2002年可比价格计算，巴西的人均GDP就突破了3000美元，其城市镇率约为61%；美国在20世纪20年代人均GDP达到3000美元，当时的城镇化率突破50%大关；日本、韩国、台湾等亦表现出相似的特点。衡阳2010年GDP总量为1470亿元，人均GDP为20584元，合3027美元，突破3000美元大关，而当时的城镇化率只有44.50%，这说明衡阳的城镇化水平落后于经济发展水平。  

　　（二）城镇化发展速度偏慢  

　　一是城镇化率增速低于全国全省平均水平。 2011年至2014年全国城镇化率从51.27%上升到54.77%，增长3.5个百分点，年均增长0.875个百分点；全省城镇化率从45.10%上升到49.28%，增长4.18个百分点，年均增长1.045个百分点；而同期衡阳市从46.99%上升到48.52%，只增长1.53个百分点，年均增长仅0.36个百分点。衡阳市的增速低于全国全省的增速（详见表2）。  

　　表2    衡阳市城镇化率与全国全省对照表  

　　（单位：%）  

	全国	全省	衡阳市	与全国的差距	与全省的差距
2011	51.27	45.10	46.99	-4.28	1.89
2012	52.57	46.65	47.90	-4.67	1.25
2013	53.70	47.96	48.10	-5.60	0.14
2014	54.77	49.28	48.52	-6.25	-0.76

　　二是与相关城市比较形势逼人。首先，与省内的长沙、株洲、湘潭、岳阳相比，这几个城市包括衡阳市都是全省推进新型城市化“十二五”发展目标确定人口过百万的大城市。统计表明，长沙市城镇化率由2011年的68.49%提高到2014年的72.34%，年均提高0.96个百分点；株洲由57.48%提高到61.00%，年均提高0.88个百分点；湘潭由52.08%提高到56.55%，年均提高1.12个百分点；岳阳由47.81%提高到52.29%，年均提高1.12个百分点；衡阳由46.99%提高到48.52%，只增长1.53个百分点，年均仅提高0.36个百分点，差距越拉越大。其次，与郴州、益阳相比，衡阳市2011年至2014年城镇化率分别领先郴州3.39、2.62、1.07、0.02个百分点，分别别领先益阳5.89、5.75、4.79、3.76个百分点。领先郴州优势（仅仅0.02个百分点）荡然无存。无论怎么比较，衡阳的发展都是偏慢的，与先进地区的差距在进一步拉大，领先后发地区的优势在不断缩小，真可谓是“前有强敌，后有追兵。”  

　　三是近三年全市城镇化率增幅连年全省垫底。从表3可以看出，2012年至2014年衡阳市城镇化率分别只提升0.91、0.20、0.42个百分点，提升幅度分别低于全国0.39、0.93、0.65个百分点，分别低于全省0.64、1.11、0.9个百分点。  

　　表3    近三年衡阳市城镇化率提升幅度与省内其他地市对照表  

　　                                                                                                        （单位 ：%）  

	2014年   城镇化率	2014年   提升幅度	2013年   提升幅度	2012年   提升幅度
长沙市	72.34	1.74	1.22	0.89
株洲市	61.00	0.88	1.02	1.62
湘潭市	56.55	1.45	1.08	1.94
岳阳市	52.29	1.47	1.52	1.49
衡阳市	48.52	0.42	0.20	0.91
郴州市	48.5	1.47	1.75	1.98
常德市	45.89	1.51	1.43	2.85
益阳市	44.76	1.45	1.16	1.05
张家界	43.32	1.09	1.13	1.95
永州市	42.55	1.29	1.39	1.93
娄底市	42.26	1.30	1.73	1.73
怀化市	41.30	0.86	1.43	1.32
邵阳市	39.92	1.88	1.98	1.93
自治州	39.88	2.13	0.15	1.53
全省	49.28	1.32	1.31	1.55
全国	54.77	1.07	1.13	1.3

　　三、衡阳市城镇化水平与全面小康目标的差距  

　　（一）从政策要求上看差距。 2014年10月30日 省政府发布了《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014-2020年)》，提出了积极推进“人的城镇化”。到2020年，全省常住人口城镇化率达到58%左右，力争达到全国平均水平；户籍人口城镇化率达到35%左右，新增城镇户籍人口850万左右。这为衡阳城镇化发展提供了重大机遇，也对衡阳城镇化提出了更高要求。  

　　（二）从数据上看差距。在全省分类指导加快推进全面建成小康社会实施意见中，衡阳市属于湘南板块，7县市除祁东外都属于二类地区，祁东是三类地区。三类地区县市到2020年城镇化率要达到45%以上，祁东尚差6.31个百分点，需年均增幅1.06个百分点方可如期达标。二类地区县市到2020年城镇化率要达到60%以上，到2020年只有不到6年的时间了，衡阳市7个县市距小康目标值的差距基本上在12个百分点以上，需年均增幅2个百分点以上方可如期达标（如表四所示）。  

　　表4   各县市城镇化率离小康目标值差距表  

　　（单位：%）  

	2014年   实现值	实现程度在同类   地区排位	2020年   目标值	与目标值差距	年均需增值
全市	48.52	5	60	11.48	1.91
衡南县	36.90	37	60	13.10	2.18
衡阳县	36.33	40	60	13.67	2.28
衡山县	35.96	42	60	14.04	2.34
衡东县	35.12	44	60	14.88	2.48
祁东县	38.69	12	45	6.31	1.06
常宁市	47.39	17	60	12.61	2.10
耒阳市	48.02	16	60	11.92	1.99

　　（三）从发展中看差距。按照人口自然增长5‰的速度计算，到2020年全市常住人口将达753万人左右，要达到城镇化60%以上，就要求城镇常住人口达到452万人以上，而2014年全市城镇人口为354万人，六年要净增城镇常住人口98万人，年均净增城镇人口16.33万人，而目前受节能减排因素的制约，衡阳市每年新增城镇人口却不得超过5万人。更何况人口城镇化不光是指标数量达标，还要面临就业、就学、就医、住房等诸多方面的考验，因此这个任务将会异常艰巨。  

　　四、提升城镇化率的对策建议  

　　（一）从节能减排考核的角度提出建议，建议市政府进一步挖掘减排项目，强化减排措施。特别是加大污水处理厂及配套管网设施的建设力度，采取有效措施提高污水处理厂的收水率和处理率，形成足够有效的减排量，用以抵消新增城镇人口带来的污染物增加量。  

　　（二）从城镇建设的角度提出建议，建议建立城镇体系建设的扶持引导和考核机制。衡阳市中心城区的城镇化率已接近饱和，因此城镇化率的提升空间主要在小城镇。小城镇的基础薄弱、发展不快是我市多年存在的一个问题，对我市构建良性的城镇体系影响很大，已经损害到了衡阳市推进城镇化工作的基础，建议在市委市政府设立的全市新型城镇化工作领导小组的统筹之下开展以下工作：一是建立对小城镇建设的投入增长机制。根据新调整的城镇化策略，国家把中小城市和小城镇发展作为“十三五”期间的城镇化重点。国家和省出台了支持小城镇发展的扶持政策，配套了专项资金，建议市政府设立小城镇建设以奖代投基金，逐年增加对小城镇的以奖代投额度。二是建立小城镇发展的规划引导机制。首先是在全市200多个乡镇街道中确定一批要重点建设的中心集镇，尽快拿出建设规划；其次是必须尽快把小城镇建设与新农村建设两个工作平台进行统合，不能各自为战、自成体系。三是建立规范的小城镇建设工作考核机制。其一是组织综合考核，达到精简和突出重点的目的，所有城镇建设的相关工作在一个框架、一个尺度下，一次性完成考核。其二是在属地负责的前提下，市级加大对县市区城镇工作考核力度，把县城、特色镇和市城区周边卫星镇、近郊乡纳入城镇工作目标考核范围。  

　　（三）从统计业务的角度提出建议，建议建立城镇发展统计监测机制。为了加强对城镇发展状况的统计、分析，便于市委市政府在掌握准确信息的情况下及时调度城市建设工作，科学决策城镇发展战略，必须尽快建立城镇发展统计监测机制。一是进行项目建设统计，对全市各乡镇已经建成项目、新建续建项目、前期项目，以5年为一个周期，逐月统计，并与人大、财政的城建计划衔接一致，做到让市委市政府随时掌握工程进度、资金情况，便于决策。二是进行城镇发展指标统计，包括各乡镇的城镇化率、城镇人口、建成区面积以及交通路网、绿化、住房、水电气供给、网络等数据。三是进行城镇经济类指标统计，包括各乡镇的经济总量、经济效益（单位GDP耗水耗能耗地）、产业结构、生产要素构成、技术进步等。建议政府拨出专项资金，指定市统计局城市社会经济调查队牵头，建立统计监测体系，尽快落实工作职责。