衡阳市农村土地承包经营权流转的调查与思考 

 近几年来，衡阳市按照区域化布局、规模化生产、产业化经营、社会化服务和做大规模、做优品质、做强品牌的现代农业发展要求，坚持把推进土地承包经营权流转，实现主导产业规模经营作为推进“三农”工作的有力抓手，创新机制，规范管理，严格程序，强化服务，按照“依法、自愿、有偿”的原则，采用灵活多样的形式，积极推进农村土地承包经营权流转，取得了明显成效。

一、发展现状

（一）基本情况

1、流转面积。衡阳市农村土地面积1709.37万亩，其中耕地483.16万亩、林地993.54万亩、养殖水面79.72万亩、四荒地26.82万亩、农场等其它面积126.13万亩；截至2014年3月底，衡阳市农村土地流转面积为480.5万亩，比上年同期增加60.8万亩，占全市农村土地面积的28.11%；其中耕地流转面积为236.84万亩，比上年同期增加42.16万亩，占全市耕地总面积的49.02%；林地流转面积188.08万亩，比上年同期增加25.28万亩，占全市林地总面积的18.93%；养殖水面流转面积23.47万亩，比上年同期增加0.37万亩，占全市养殖水面总面积的29.44%；四荒地流转面积为19.52万亩，比上年同期增加0.36万亩，占全市四荒地总面积的72.78%；农场等其它流转面积为12.59万亩，比上年同期增加0.6万亩，占农场等其它总面积的9.98%。

2、流转规模。衡阳市规模经营50亩以下的流转主体74916个，涉及流转面积164.45万亩，占流转总面积的34.22%；50－100亩流转主体4487个，涉及流转面积83.44万亩，占流转总面积的17.37%；规模经营100-500亩的流转主体2142个，涉及流转面积84.02万亩，占流转总面积的17.49%；规模经营500亩以上的流转主体495个，涉及流转面积148.59万亩，占流转总面积的30.92%。

3、流转形式。转包面积162.14万亩，占流转总面积的33.74%；出租面积213.26万亩，占流转总面积的44.38%；转让面积28.8万亩，占流转总面积的5.99%；互换面积为13.75万亩，占流转总面积的2.86%；入股面积41.3万亩，占流转总面积的8.6%；其它方式流转面积21.25万亩，占流转总面积的4.42%。转包和出租占总流转面积的78.12%。

4、流转去向。随着土地流转机制不断完善，流转市场的逐步形成，一大批专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体逐渐成为当前农村土地流转的主力军。截至3月底，流入农户、专业大户的土地面积212.88万亩，占流转总面积的44.3%；流入农民合作社的土地面积134.65万亩，占流转总面积的28.02%；流入农业企业的土地面积103.36万亩，占流转总面积的21.51%；流入家庭农场等其它主体的土地面积29.61万亩，占流转总面积的6.16%。

5、流转价格。随着土地流转规模的不断扩大，流转价格也得到逐步提高，衡阳市土地流转由原来多数的无偿代种、代耕转变为有偿流转，流转价格一般在100-500元/亩之间，最高的达到750元/亩。

（二）主要特点

1、流转面积逐年递增。以近3年为例，衡阳市土地流转总面积呈逐年增加趋势，而且增幅逐年加大。2011年衡阳市土地流转面积384.54万亩，其中耕地流转面积158.55万亩；2012年衡阳市土地流转面积411.06万亩，其中耕地流转面积181.79万亩；2013年衡阳市土地流转面积440.95万亩，其中耕地流转面积218.53万亩。

2、流转形式灵活多样。以耕地流转为例，从衡阳调查情况来看，土地流转形式灵活多样：既有转包、租赁、转让，又有股份合作和互换、托管等形式。土地流转期限长短不一：有1季的，有3-5年的，也有10年、15年，甚至30年、70年（山地）的等。土地流转经营模式不断创新：既有种粮大户、家庭农场、农民合作社或合作社加公司加农户的规模经营，也有小散户分散经营。流转土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、粮食、烤烟等规模种养。

3、流转程序日趋规范。各级党委、政府和农经部门严格执行《农村土地承包经营权流转管理办法》，不断总结成功经验，不断规范土地流转程序，对土地流转原则、流转方式、流转管理等作出了明确规定，并下发土地流转操作指南，免费印发统一的土地流转合同文本，合同的签订率和规范性不断提高，土地流转的操作程序日趋规范。衡阳市参与流转耕地的农户92.05万户，占全市总农户的61.41%；共签订流转合同82.74万份。

4、流转影响日益扩大。随着中央创新农村经营体制机制、构建新型农业经营体系等一系列政策的出台，鼓励支持农村土地流转的政策进一步明确，衡阳市土地流转面积不断扩大，参与人员的不断增多，流转效益不断提升，农民得到了看得见的实惠，广大农民也逐步认识到承包土地的规范流转既是保障农民土地承包经营权的有效实现形式，更是改变传统农业的有效途径，利国、利民利家，广大农民与新型农业经营主体参与土地流转的热情不断提高，影响日益扩大。

二、主要成效

1、有效遏制了耕地抛荒。据不完全统计，在已进行的农村土地承包经营权流转的耕地有30%以上原是处于抛荒或半抛荒状态。凡是通过土地承包经营权流转进行规模经营的，绝大部分都种了双季稻，有的甚至是“稻稻油”，不仅有效遏制了耕地抛荒现象，而且提高了耕地复种指数，扩大了种植面积，增加了粮食产量，进而保障了国家的粮食安全，利国利民。衡南县东冠农技农机合作社，它整合农技、农机站的资源，吸纳农户入社，开展农机作业，承租稻田，农技培训，病虫害专业化防治，农资供应，新机具、新技术推广等服务，该社2013年通过租赁流转耕地2000亩，实现机耕、机插、机收全程机械化作业面积达22000余亩（其中早稻6000亩，中、晚稻和冬季作物16000亩），涉及冠市镇30个村及周边乡镇众多农户。2013年该社租赁耕地2480亩，并开展跨区作业，机械化作业面积达25000多亩。该合作社的土地流转、机械化作业模式，为衡阳市制止耕地抛荒、促进粮食生产、提升农业效益、增加农民收益探索出了一条可借鉴和值得推广的成功经验。

2、大力促进了农村劳动力转移。由于土地流转，降低了农民对土地的依赖程度，解除了外出务工农民的后顾之忧，使他们能更加安心在外挣钱，大大地促进了农村劳动力的转移。2011年、2012年、2013年衡阳市外出务工劳动力、常年外出务工劳动力分别为156.26万人、129.67万人，164.68万人、139.89万人，168.08万人、140.94万人；外出务工劳动力占农村劳动力总数比例分别达44.41%、50.55%、42%。

3、加快推动了现代农业的发展。衡阳市在农村土地流转导向上，鼓励农民的土地承包经营权向种植能手和规模经营大户流转，土地的适度规模经营，有力地促进了现代农业的发展。2011年，湖南安邦新农业科技股份有限公司在衡阳县台源镇、西渡镇、岘山乡、金兰镇等地以租赁和股份合作的形式流转耕地20200亩，涉及23个村、6000农户，流转土地主要用于种植优质双季稻，该龙头企业引领土地流转具有生产全过程的机械化操作、农业科技成果的充分运用、绩效挂钩的规范管理模式、县乡村三级参与的联动机制等特点，经过3年的实践，已经探索出来一整套的成功经验和做法，显示出强大的生命力、示范性、前瞻性和可操作性，得到了农业部、省市有关部门领导的高度关注和充分肯定，为衡阳市农业产业化龙头企业参与土地流转创造了一个好的示范典型，为现代农业的发展探索出了新的发展路径。

4、直接带动了农业产业结构调整。近几年来，衡阳市各地针对本地优势特色产业，通过土地流转和规模经营做大做强了优质稻、茶叶、油茶、烤烟、优质瓜果、花卉苗木等优势产业，有效地推动了农业产业结构的调整，逐步形成了一系列农业产业和产品优势产区和产业带，如常宁市、耒阳市的百里油茶产业带，衡阳县西渡台源岘山石市的10万亩优质双季稻示范片，珠晖、雁峰、石鼓的蔬菜等。

5、有效增加了农民土地经济收入。农村土地承包经营权的合理流转，既提高了农业生产经营水平，又提高了土地利用率和产出效益，农民至少可以增加劳务现金收入、土地租金收入、农业增效收入、佣金收入等四个方面收入。祁东县金桥镇全镇共有水田面积26455亩，2013年该镇土地流转面积14814亩，占耕地总面积的56%，农户每户每年从土地流转收益中可获得租金收入500元左右，另外每天可以有两个劳动力在金鹏草席合作社打工，男女劳动力平均每天65元左右，全年工作200天计算，全年每户仅这两项收入在26400元以上，还不包括在外打工收入，远远高出祁东县农民人均所得5390元水平。

6、切实维护了农民土地承包权益。农村土地承包经营权的规范流转，有利于完善农民土地承包经营权权能，发展好实现好农民土地承包权益。既稳定了法律所赋予农民的土地承包权，又实现了经营权的顺畅流转，既又满足了农民的恋土情结，又极大地调动了农民生产生活、参与管理和监督土地流转的积极性。

三、主要问题

1、土地延包工作不够完全到位，严重影响了土地流转的顺利进行。一是土地承包期30年不变政策难执行。从多次检查掌握的情况来看，有的地方是在总体延长30年不变的情况下，实行了3至5年或10年小调整的政策，有的甚至更短。特别是一些城郊结合地区，由于城市的扩增，土地的增值，农民承包的土地变化更加频繁。二是土地承包档案资料保管不够完备。虽然衡阳市绝大多数乡镇土地承包档案资料按规范化要求进行了保管，但有的乡镇土地承包档案资料没有按规范要求收集齐备和保管。三是开展土地承包信息化管理难度大。目前衡阳市大部分地方已将土地承包管理信息化纳入了工作计划，但由于地方财政支持力度不大，目前信息化办公设备未完善到位，因而基础数据录入和信息化管理面不大。四是土地承包经营权证书填写不够规范。所到之处看到的承包经营权证书填写存在或多或少的问题，主要是内容不全、四至不清，空间不明等。

2、操作不够规范，容易造成土地流转的矛盾纠纷。一是合同签订率低。衡阳市除了一些烤烟基地、蔬菜基地或规模经营业主集中开发项目流转的土地签订了规范的流转合同外，大部分零星农户间土地流转多数是口头协议。二是合同内容不规范。有的虽然签订了流转合同，但内容过于简单，存在权利义务、违约责任表述不清、利益分配不规范等情况。三是违背农民意愿。部分地方盲目追求特色化和规模化经营，往往未充分尊重农民的意愿，土地租赁业主往往直接与村组集体而非农户签订土地流转合同，流转的主体是村组集体而非农户，未充分体现平等自愿原则，这样操作难免留下隐患。

3、服务水准不高，制约了土地流转的健康发展。虽然县市区都建立了农村土地流转服务中心和土地承包经营纠纷仲裁机构，乡镇建立了土地流转服务所，但目前各项工作还刚刚起步，在办公场地、办公经费、办公人员、办公设备等方面，存在着诸多的困难和问题。由于农经队伍不健全，人员不稳定，素质参差不齐，工作经费少，职能弱，严重制约土地流转的健康发展。

4、改变农业用途，偏离了土地流转的正确方向。由于农业效益比较低，部分农民爱惜和保护耕地的观念淡薄，有的土地流转规模经营业主，在其承租的土地上不搞高效农业，而是用于办厂房、开挖渔塘等，造成耕地毁坏，对国家粮食安全留下隐患。部分休闲农庄、农家乐等旅游休闲农业，片面追求短期经济利益，而忽视了对流转土地基本农田的保护，偏离了土地流转的正确方向。

5、流转环境不优，影响土地流转进程。一是政府扶持力度不大。虽出台了扶持政策，但具体落实困难，有的县市区只有工作措施而无具体的资金奖扶政策。二是农业基础设施薄弱。主要是农业基础设施不配套，水利设施严重老化，土地不够平整，道路交通不畅，农业机械化条件不完善等。三是发展资金短缺融资难。各级银信部门虽然对“三农”工作融资给予了一定支持，但仍远不能满足农村的实际需要，对农村土地流转规模经营主体金融支持政策不明确，贷款难，缺乏有效抵押物。四是少数农户素质不高。由于农民小农意识和恋土情结的影响，对土地流转人为设置障碍。五是农业风险较大。农业保险面不大、品种不多、理赔率低，理赔难到位、宣传不够等导致农业保险意识低，农业“靠天吃饭”的局面没有得到根本改变，等等这些都严重影响了农村土地的顺畅流转。

四、建议

1、切实完善农村二轮土地承包基础工作。要在2009年工作的基础上，进一步查漏补缺，切实按照确权、登记、发证、收集整理相关资料的工作程序，确保衡阳市农村土地承包合同100%到户、农村土地承包经营权证书100%到户、土地承包档案资料100%完整齐备。重点要加强对农村二轮土地承包档案资料的收集管理，做到土地承包合同、土地承包经营权登记簿、土地承包方案、土地承包经营权证书发放清册、相关台账等完整齐全，在保留纸质档案的同时，要按照省农经局《关于做好农村土地承包信息化管理系统升级及数据录入扫尾工作的通知》的要求，充分利用好土地承包管理信息化软件，做好有关资料的电脑录入和备份工作，全面实行农村土地承包管理信息化。

2、积极开展农村土地承包经营权确权登记试点工作。认真贯彻2014年中央1号和省委1号文件精神，按照省委、省政府的统一部署，统筹谋划、分类指导、办点示范，积极稳妥推进。一是确保稳定。要坚持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，保持二轮土地承包合同基础和起止年限不变。二是依法规范。要严格执行农村土地承包有关法律法规和政策，以现有的土地承包合同、土地承包经营权证书为依据，按照法定的内容、程序及相关技术要求，在稳定二轮土地承包的基础上完善，缺什么，补什么。三是依靠群众。在工作中要充分坚持公开、公平、公正，民主协商，充分尊重群众意愿，不得强迫命令，不得代替包办。四是分类指导。要因地制宜，依据不同类型地区制定不同的具体工作方针、政策措施和办法。五是注重质量。农村土地承包经营权确权登记颁证工作，既要充分利用国土“二调”现有成果资料，尽量减少工作费用成本，又要严格技术规程，确保工作质量，做好确权登记颁证各项信息数据的采集、统一发放标准证书，建立健全土地承包经营注册、转让、互换、变更、抵押等登记制度，完善档案管理，做好承包地确权登记颁证信息与不动产登记信息平台对接，促进信息互通互享，确权登记颁证的成果要经得起时间和历史的检验。证书要按全国统一标准印发，要求面积数据要准，并配清楚的“鱼鳞图”。要建立健全登记和档案管理制度，实现确权成果全省联网的标准化数字化管理。

3、进一步规范农村土地承包经营权流转行为。进一步加大工作力度，采取有力措施使农村土地流转管理工作步入制度化、规范化轨道，确保土地流转规范有序。一是进一步提升、扩大和规范土地流转示范片。按照产业布局区域化、经营集约化、生产专业化、管理规范化的要求逐步扩大或新增规范土地流转示范片。二是进一步健全土地流转服务机构。各县市区要在经管局挂牌成立土地流转服务中心，乡镇要依托经管站成立土地流转服务所，村级要确定土地流转信息员，明确专门办公人员和详细的岗位工作制度、规章制度、办事流程等。同时要以县乡土地流转服务机构为平台，构建县、乡、村三级实实在在、名副其实的农村土地流转服务网络，逐步建立信息顺畅、运转高效、服务规范的农村土地承包经营权流转服务体系。三是建立规范工作制度。各地要建立健全五个方面制度：土地流转合同制度、土地流转申报备案制度、土地流转程序制度、土地流转资料归档制度、风险防范制度。四是要加大政策扶持力度。各地要认真贯彻落实中共《衡阳市委办公室、衡阳市人民政府办公室关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的实施意见》（衡办发〔2009〕7号）和《中共衡阳市委办公室、衡阳市人民政府办公室关于大力开展“一流转五服务”加快构建新型农业经营体系的意见》（衡办发〔2014〕5号）精神，并根据各地实际情况制订好具体的工作措施、发展规划、扶持政策等。

3、不断加强土地承包纠纷调解仲裁工作。一是切实抓好相关法律的宣传贯彻。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》2010年1月1日起已经正式实施。要采取多种形式，广泛宣传，认真组织广大干部群众特别是从事农村土地承包管理工作的干部学习研读《调解仲裁法》，使仲裁人员和广大基层干部学法、懂法并严格依法办事，广大老百姓学法、懂法并用法律武器保护好自己的合法权益。同时要广泛宣传农村土地承包法律法规和政策，营造依法调解仲裁农村土地承包经营纠纷的良好氛围。二是建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。要按照《调解仲裁法》的相关规定和农业部、国家林业局制定的《农村土地承包仲裁委员会示范章程》的要求，建立乡村调解、县市区仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。要切实按照湖南省人民政府办公厅《关于贯彻实施〈农村土地承包经营纠纷调解仲裁法〉的通知》（湘政办明电〔2010〕851号）要求，组建农村土地承包经营纠纷调解、仲裁机构，配备调解仲裁人员，保障仲裁工作经费，依法开展调解仲裁工作。三是妥善处理征用征收或占用农用地及征地补偿问题。控制和化解相应土地承包纠纷。