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“十四五”时期国家审计关注重点研究

来源:衡阳市审计局 发布时间:2021-12-17 11:16:24

“十四五”时期国家审计关注重点研究


王振旭、符梦琼、阳一洲、王芬

  要:审计机关首先是政治机关,审计监督首先是经济监督,服务保障经济社会发展是审计机关重要的政治责任。“十四五”时期,我国进入新发展阶段,审计机关要坚决贯彻新发展理念,找准新的切入点,服务经济高质量发展。本文从过去国家审计对经济社会发展起到的主要作用出发,分析现阶段制约地方经济高质量发展的突出问题,进行提出“十四五”时期国家审计促进地方经济高质量发展的着力重点和主要方向。

关键词:国家审计   高质量发展


“十四五”时期,我国已进入把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新时代,审计机关在充分发挥原有职能作用基础上,应进一步转变理念,找准新的切入点,把促进经济高质量发展作为新时代赋予国家审计的一项重大使命,展现新作为。

、过去国家审计对经济社会发展起到的主要作用

党领导下的国家审计已走过百年历程,经过数轮机构改革与审计内容的充实完善,对保障建国前党的领导下的各项经费规范开支、建国初期经济社会的稳定发展、改革开放时期社会主义市场经济体制的有序建立以及十八大以来的持续反腐倡廉都发挥着不可忽视的积极作用,在维护财经法纪、促进廉政建设、支持改善民生等方面显现出突出成效,很好地履行了经济监督职责。

(一)维护财经法纪

中国共产党领导下组建的第一个审计机构安源路矿工人俱乐部经济委员会审查部,就是为了监督经费开支的规范与否而诞生。对预算执行、决算及财政财务收支情况的审计监督亦是自《审计法》颁布就延续至今的审计职责,因此监督审查各类财经事项的真实、合法、合规性是审计工作最本质的特征。以笔者所在地区本级审计机关近三年的审计成果统计为例,平均每年查出的违规或管理不到位资金超过当年财政支出总额的15%,通过这些问题的整改,或直接促进了资金清缴入库、或督促资金归还原渠道,也使被审计单位提升了对各类财经法律法规的执行力度,是审计成效的最直观体现。

(二)促进廉政建设

审计发现的任何问题,其形成归根结底都是人的问题,国家机关是政府治理的受托主体,其工作人员是国家政策施行和资金管理的具体责任人,因此公职人员是否能做到廉洁自律对经济运行安全和政府治理成效至关重要。国家审计既对被审计单位主要负责人履行经济责任情况开展审计,防范领导层失职渎职、不担当、不作为,又在日常审计中揭示各环节、各领域的雁过拔毛、以权谋私甚至违法犯罪问题,特别是十八大之后,国家审计紧跟反腐脚步,工作走深走实,对于惩治和预防腐败、降低资源配置成本、促进市场公平竞争具有重要意义,极大促进了社会资源集中投入经济高速发展。笔者所在审计机关每年向纪检监察或有关部门移送案件线索数十件,不断织牢织密拒腐防变的监督网络,为创建廉洁部门、构建廉洁政府作出极大贡献。

(三)支持改善民生

审计机关首先是政治机关,必然坚持“以人民为中心”的发展理念,以维护人民群众根本利益为己任,民生审计历来是各级审计机关审计工作的重要组成部分,尤其是党中央全面打响脱贫攻坚战以后,民生审计力度持续加大。笔者所在审计机关近年单独立项的民生相关审计项目数量占全年比重达到15%,且在其他审计中,涉及民生的资金和项目也一直是关注重点。社保审计、扶贫或惠民惠农资金审计、困难群众救助资金审计、保障性安居工程审计等都极大促进了困难群体的权益保障、促进了全面决胜脱贫攻坚、促进了全民共享发展成果。

二、现阶段制约地方经济高质量发展的突出问题

党的十九大报告指出,中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,然而现阶段仍存在着一些制约地方经济高质量发展的普遍性问题,主要有以下几个方面:

(一)政策拉动作用不到位,高质量发展缺乏基础指引。

改革开放以来,各级地方政府在谋求经济发展的道路上不断探索,其中不乏北上广深这样集聚全国顶尖资源和人才、跻身国际一线城市的成功范例,也不乏昆山、义乌这样找准自身定位、依托特色经济而迎来跨越式发展的先进城市,但更多的是区域优势不明显,资源、交通、人才等要素条件不突出、甚至反而受到自然条件诸多制约的内陆城市,它们在制定政策寻求发展的过程中,大多依靠学习借鉴先进地区经验,但成功的模式不可能百分百复刻,照搬套用的后果是容易出现一窝蜂现象,导致地区发展的同质化,间接加剧了地区间非必要竞争,甚至由于盲目跟风,使得投入过于零散,无法形成规模效应,大大削减了投资回报。同时,面对复杂的国内外发展环境和新冠肺炎疫情冲击,我国经济在保持稳中向好态势的同时,也面临一定下行压力,在这样的背景下,宏观政策如何取向,工作重点如何确定,是我们经济工作必须作出的重大选择,关系到千千万万市场主体和人民群众。但现阶段很多地方政府在政策健全和实施方面存在观望心态和滞后现象,主动性不强,政策与地方发展特点和资源特色结合不紧密,导致出现发展不平衡不充分的问题,且存在中央大政方针执行不到位现象,从根本上制约了地方经济的高质量发展。

(二)人才引领作用不突出,高质量发展缺乏核心动能。

人才是实现民族振兴、赢得竞争主动的战略资源,是衡量一个国家、一个地区综合实力的重要指标,地区间的竞争说到底是人才的竞争,但由于优质教育资源和充足就业机会均集中于发达城市,相对落后的城市也缺少本地学府来培养就近就业的人才,只能寻求人才引进,因此各地人才竞争进入白热化阶段,招揽人才的措施层出不穷,投入的资金也不断加码。但在执行过程中,往往缺少统筹规划、力量分散,难以形成集聚效应,且重引进轻培养、重数量轻质量,未能建立科学的人才评价机制,只管补贴发放、忽视实际作用,对人才对发展生产的促进效果缺乏考核和评估,使得投入与产出难成正比,人才对高质量发展的促进作用未能充分发挥。

(三)财政保障作用不明显,高质量发展缺乏有效支撑。

财政资金是实现政府治理的直接载体和工具,缺少资金投入,政府的任何政策和措施就如同无源之水、无本之木,然而在经济增速放缓、收入压力加大的情况下,如何用有限的资金撬动更大的发展考验着各级地方政府的当家水平。而现阶段部分地方政府未能充分把握发展趋势,积极优化资金支出结构,出现了新兴高附加值产业或领域投入欠缺而落后产业或领域超需求投入的情况,投入不足与损失浪费并存,同时对非必要支出的压缩力度不够,资金绩效不理想,严重影响地方财力保障水平,财政投入对地方经济的推动作用明显不足,高质量发展受阻。

三、“十四五”时期国家审计促进地方经济高质量发展的关注重点和主要方向

针对上述情况,国家审计应以促进经济高质量发展为出发点和落脚点,瞄准问题、精准发力,更好发挥审计监督实效。

(一)聚焦政策,强化高质量发展顶层设计。

1.关注政策是否建立健全。

一方面要审查该建立或更新的政策是否建立更新。政府层面应着重关注政府政策制度的完整性、全面性、规范性,对中央和上级政府已出台政策或有明确要求的事项,如扶持困难企业、清理拖欠中小企业民营企业账款等,这些政府行为的实施对稳定市场主体、激发市场活力至关重要,因此地方政府是否对标对表完成相关的建章立制工作应作为必审事项;又如在国家各项清费减负政策指引下,审查地方政府是否及时更新出台了相关优惠政策对稳定地方投资、加快基础设施建设、促进地方经济持续健康发展意义重大;现实中,对上级政府没有明确相应政策的事项,地方政府往往存在观望心态,担心政策制定带来负面风险,但若此事项与当地经济社会发展息息相关,审计也应大胆揭示问题、提出审计建议,督促政府主动履职,真正达到促进提升政府治理能力和治理水平的目的。部门或项目资金层面,应梳理部门职责,摸清项目和相关资金管理制度,审查主管部门是否在职责范围内建立健全了规章制度,审查与项目、资金相关的各类事项是否明确等。

另一方面要审查该废止的政策是否废止。随着从中央到地方的多轮机构改革,以“放管服”为重点的行政审批制度改革不断深化,为了最大限度发挥市场在资源配置中的决定性作用、加快转变政府职能,破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍,我们在审计过程中,应重点审查应该精简或取消的审批事项、应该转移或下放的权限等是否一一落实,要通过审计,不断促进政府尽可能缩小管理权限、减少行政干预、保障市场主体自由,同时促进各级政府职责权限的重新配置,力求达到权责一致的科学治理模式。

2.关注政策是否落实到位。

实体经济发展接连遭遇冲击,各级地方政府都面临着巨大的经济压力,为了保障基本民生、稳住经济长期向好的基本面,国家持续推进减税降费,接连出台刺激实体经济的政策措施,而审计部门在变局之中,更应围绕中心、服务大局,成为新政策新制度的监督者和守护者。

正如紧随中央2万亿新增财政资金的分配下达而开展的专项审计一样,在抗击疫情最紧要的时期,审计部门的跟踪监督为促进抗疫资金的拨付和项目的落地起到了最及时、最直接的作用,此后随着直达资金成为财政转移支付的一种固定形式,对直达资金的监督也应成为预算执行等审计的常规动作。

又如为了优化地方政府营商环境,缓解市场主体、特别是中小企业的生存困境,中央推行了社保费缓缴、增值税留抵退税、金融支持经济社会发展等一系列政策举措,审计中,特别是对社保、税务、财政、金融等部门和相关资金开展审计的过程中,要有针对性地了解和掌握最近政策动态,重点关注符合条件的市场主体是否充分享受了免缴、缓缴、退收等政策福利;对商务、文旅、交通等部门的审计中,要重点审查作为受疫情影响较大的行业主管部门是否充分掌握了行业运行情况,是否引导企业培养防范风险的意识和能力,是否采取必要措施主动助企纾困,是否积极促进政企对接、银企对接,帮助企业建立信息、物流、资源等绿色通道,享受便捷贷款、贴息支持等有利政策,通过审计促进国家大政方针惠及每一个市场主体和人民群众。

3.关注政策是否科学有效。

审计中要注重政策的实效性,审查政策实施给地区可用财力带来的实际效果。近年来,各地争先恐后申请设立保税区、综保区等海关特殊监管区域,原本是稳外贸、稳外资的重要手段,但审计发现,由于许多地方缺乏交通、技术、人力等配套和区位优势,保税区、综保区等区内入驻企业屈指可数,一方面,地方政府前期建设已经投入大量资金,持续维护也需要高昂的资金成本,很大一部分固定资产还面临闲置问题;另一方面,为了吸引企业入驻,政府不得不持续以补贴、返还资金等手段维持外贸数据,最终,上述特殊区域的设立不但没有给当地带来促进深加工产业发展、解决民众就业等利好,反而仅能维持财政收支平衡,甚至入不敷出,成为当地经济发展的隐痛。而这样的例子并非某个地区、某个领域的特例,因此,审计要关注重大资金、重点项目,不仅要在充分运用“三个区分开来”的基础上揭示这样的典型性顽疾,更要在分析原因的基础上提出建议,预防此类问题的再次发生,真正发挥“经济卫士”作用,为地方经济健康持续发展保驾护航。

(二)聚焦人才,为高质量发展提供内生动力。

1.支持引进高端人才。

高端人才历来是各地竞相争取的稀缺资源,各地纷纷出台便捷落户、购房优惠、货币补贴等多种政策招揽高端人才创业就业,某些地方人才发展资金甚至成为本级政府设立的最大规模的专项资金。审计中要注重审查每年度人才方面的财政资金收支总额、资金种类,摸清底数;审查人才条件的差异化设置是否科学、管理模式有无漏洞、申报审批是否公平、公正、公开;审查资金是否及时、足额拨付到位,有无截留挪用问题;审查相关政策是否应享尽享、有无骗取套取资金问题等。

现实中,个别企业为了达到“专精特新”等称号的评定条件,以便更顺利地争取财政资金扶持,存在通过将财政扶持资金按比例分成来吸引高端人才挂名或购买专利挂靠的问题,相关人才实际并未真正参与企业生产,所谓专利甚至与企业业务的关联也并不明确,审计中应注重评估资金申报条件是否过于片面单一、是否综合考虑了人才引进对企业扩大生产规模、提高营业利润等的促进作用,切实提高资金对人才集聚的积极作用。

2.支持培养职业人才。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确要“突出职业技术(技工)教育类型特色,深入推进改革创新,优化结构与布局,大力培养技术技能人才”,2021年4月召开的全国职业教育大会全面部署了发展现代职业教育的政策举措,标志着我国进入职业教育发展新阶段,这是解决我国劳动密集型产业劳动力供给严重不足、特别是有一定技术知识的高级技工人才严重短缺这一制约我国经济发展难题的有效对策。2022年4月20日,《中华人民共和国职业教育法》修订颁布,自2022年5月1日起施行,职业教育发展的法治保障更为完备。对于基层地方政府而言,在技术密集型高端制造业和高端服务业尚未充分发展的现实情况下,聚焦培养职业技能人才恰恰是促进地方经济发展的一条捷径。

而审计机关首先是政治机关,应该真正做到“党委政府需要什么,审计机关就提供什么”,因此在对教育部门的审计中,要重点关注作为主管部门是否有效贯彻了《职业教育法》《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》等法律和文件要求,是否坚决推进相关政策落实落细,是否有效完成了上级布置的任务和项目;在对各类高职院校开展审计的过程中,要拓宽审计视野,将审计重点由审查学校财政财务收支向审查学校落实发展优化职业教育任务部署拓展,引导学校抓住政策东风乘势发展;在对人社部门的审计中要重点关注相关扶持补贴资金设置对职业教育是否具有切实的促进作用,是否及时、足额拨付;在对商务部门的审计中要重点关注地方企业实际需求,探索研究共享经济、线上经营等新模式、新业态的发展前景。通过多部门、多行业、多类型的审计,全面获取信息数据,并积极通过审计要情专报等形式督促主管部门主动履职、加强支持,引导相关院校创新办学模式、优化专业设置,达到深化产教融合、校企合作的目的,提高审计为政府治理建言献策的能力和质量,达到切实服务地方经济高质量发展的目的。

(三)聚焦资金,为高质量发展夯实财力基础。

1.促进优化专项资金支出。

一方面要对财政资金的新投向加大审计力度。财政资金支出规模、投入方向和领域等体现的是各级政府工作的中心和重点,直接影响当地社会经济发展和民生福祉。近年来国家对新兴领域的政策和资金倾斜非常明显,如与线上经营息息相关的物流行业、共享新能源汽车等大型项目、政务云等大数据平台建设,各级政府对这些项目或行业直接投建或补贴的资金持续增加,审计中要审查新项目是否经过充分评估论证、决策是否科学民主,立项、招标、建设等全过程程序是否规范、资质是否齐全、资金支出是否合法合规、项目推进是否及时、是否如期投入使用、是否达到预期效果等。

另一方面要对传统或常规专项资金或项目进行常态化审计。审查保留的专项资金是否符合当下经济社会发展需求;资金投入的项目是否提前规划、是否经过可行性研究、是否列入预算、资金来源是否充足、小项目是否可以合并为大项目形成规模效应、是否存在项目零散、成效不突出甚至因准备不足造成难以推进及成本损失的问题;资金扶持的对象是否持续经营、有无以同一经营主体同一事项包装骗取财政资金问题,是否建立健全了扶持对象的动态调整机制,资金扶持对象是否存在固化、僵化现象,除支持龙头企业发展外,资金是否惠及了普通市场主体、是否对中小企业发展起到了促进作用,同类型、同性质的资金是否有效整合,是否简化了申报程序和事项,审批结果是否依法依规公开等。

此外,在对各类项目的审计中,除关注常规的程序性问题外,在中央严控地方政府隐性债务增长、防范划解债务风险压力加大的情况下,要重点审查未经充分论证和科学决策盲目上马大项目,要关注固定资产投资项目的资产利用率、投资回报率,敢于揭示因盲目建设导致的债务过高、资产闲置、损失浪费等问题,还要警惕政府以购买服务形式变相融资增加政府隐性债务等。要力求通过审计促进形成科学全面的项目评估机制,促进优化财政专项资金支出投向,使有限的资金带动更高效的发展。

2.促进压缩行政运行成本。

当前,为了保市场主体,进一步保就业、保民生,从中央到地方实行了力度空前的减税降费等经济刺激政策,各级财政面临严峻的预算平衡压力,因此政府不得不从压减自身支出上下功夫、做文章。以笔者所在地区为例,本级财政部门从2018年开始向预算单位提出压减一般性支出的要求,且连续多年削减部门单位年初预算,一定程度上降低了行政运行成本,达到了“节流”的目的,但仍存在进一步节约的空间。

2018年9月,中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台,对实施全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理提出明确要求,同时提出“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督”;随后修订的《中华人民共和国预算法》进一步确立了预算绩效管理的法定职责,预算绩效管理工作开始全面展开;2022年1月正式施行的新修订的《中华人民共和国审计法》与《预算法》相衔接,将绩效审计情况纳入审计部门向同级人大常委会作审计工作报告的内容之一,因此,对预算支出的绩效情况进行审计是今后审计工作发展的重点方向之一,也是判断行政运行成本是否存在压缩空间的有效手段。

审计应该树立绩效管理理念,通过横向跨部门、纵向跨年度审查总体支出或特定单项支出的变动趋势是否与审计期内的具体工作情况相匹配,通过多维度的大数据分析评估支出合理区间,对支出异常的部门单位或费用事项进行重点审计,揭示普遍性、倾向性问题;要特别关注,在楼堂馆所建设已被明令禁止的情况下,是否存在持续性地进行非必要维修的行为;在大数据、云计算等概念席卷而来的当下,是否存在软硬件工程项目工期过长、投入过大而收效甚微的情况,甚至由于部门间系统、部门内部各系统单独布局、互不衔接,出现因数据标志代码的不统一而无法综合利用、制约地区整体数字化发展水平的问题,减少低效甚至无效的资金支出。

我们还应通过审计,引导绩效管理部门构建有针对性、差异化的绩效评价体系,例如将商务、资规、住建、交通等部门的绩效评价与国民经济指标结合,将社保、民政、教育、医疗等部门的绩效评价与民生保障指标结合,而像纪检监察、巡视巡察、审计这样的监督部门,工作成效与发现的问题数量和金额等指标不能以简单的正相关或负相关关系来判断,因此需要借助更加多元化的要素来进行绩效评价和管理,通过审计绩效目标设置的全面性、科学性以及绩效目标执行情况,促进预算单位根据绩效评价结果优化支出结构、不断提高资金效能,最大限度压缩政府行政运行成本。

四、结语

进入新时代,作为党和国家监督体系的重要组成部分,国家审计的内涵和外延发生了深刻变化,做好新时代的审计工作,必须更加凸显政治属性,更加着眼全局站位,更加着力总体研判,更加注重独特视角,始终紧扣发展大局、围绕党政中心,切实把服务国家治理、推动经济高质量发展作为审计的第一职责。




参考文献

[1]刘贵江.建党百年国家审计发展历程回顾与总结[J].审计月刊,2021(09).