衡阳市人民政府办公室

关于印发《衡阳市城市公立医院综合改革试点实施方案》的通知

各县市区人民政府，市直相关单位：

　　《衡阳市城市公立医院综合改革试点实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　衡阳市人民政府办公室

　　2016年9月18日

衡阳市城市公立医院综合改革试点实施方案

　　2016年，衡阳市被国家卫计委、财政部、国务院医改办确定为第四批城市公立医院综合改革国家联系试点城市。根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）精神，在省医改办统筹指导下，为积极稳妥推进市域内城市公立医院综合改革试点工作，制定如下实施方案。

　　一、改革的思路与目标

　　（一）总体思路。

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，统筹优化医疗资源布局，巩固县级公立医院改革成果，加快推进城市公立医院综合改革。落实政府办医责任，完善医疗服务体系，构建合理就医秩序，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，鼓励社会办医，不断满足人民群众多层次、多样化的基本医疗卫生服务需求。坚持整体统筹。整体规划市域内公立医院、社会办医院、基层医疗机构发展，统筹推进政府举办的省部属、市属、区属公立医院改革，形成优势互补、分工合作、协调发展的良好格局。坚持"三医"联动。同步推进医疗、医保、医药改革，增强在破除"以药补医"、分级诊疗、医保付费等方面的改革系统性和协同性。坚持探索创新。在国家确定的改革方向和原则下，政府各部门要进一步解放思想，完善改革配套措施，综合推进。不同层级、不同类型的公立医院，要大胆探索、锐意创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合城市公立医院实际的机制体制。

　　（二）基本目标。

　　破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局。2016年 10月 1日起，全市城市公立医院综合改革试点全面启动。到 2017年，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序明显改善，群众就医更加方便，三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低，医疗费用不合理增长得到有效控制，药品价格趋于合理，医疗服务效率和管理水平明显提高。政府卫生投入合理有效增加，群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，医务人员积极性得到进一步提高。总体上，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到 30%以下，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到 30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到 20元以下。

　　（三）基本路径。

　　建立现代医院管理制度，加快政府职能转变，推进管办分开，完善法人治理结构和治理机制，合理界定政府、公立医院、社会、患者的责权利关系。建立公立医院科学补偿机制，以破除以药补医机制为关键环节，通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施，留出空间，同步理顺公立医院医疗服务价格，建立符合医疗行业特点的薪酬制度。构建协同发展的服务体系，以基层服务能力建设为基础，以分工协作机制为支撑，综合运用法律、社保、行政和市场手段，优化资源配置，引导合理就医。

　　（四）实施范围。

　　全市四个城区及南岳区 25所政府举办的公立医院为实施对象，解放军第 169医院自愿参加改革（具体名单见附件）。

　　二、主要任务

　　（一）改革公立医院管理体制。

　　1.建立高效的政府办医机制。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运行管理权限。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，逐步构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。理顺管理体制，把涉及公立医院改革的有关医药、医保、医疗等职能部门归口管理，集中到一位市领导分管，全权负责，全面统筹改革工作。建立协调、统一、高效的办医体制，组建由政府领导牵头，市编办、发改、财政、人社、卫计、食品药品监督管理等部门和部分人大代表、政协委员及部分二、三级医院的院长组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等。管理委员会办公室设在同级卫生计生部门，承担日常工作。

　　2.完善公立医院法人治理结构和管理机制。健全院长选拔任用制，明确院长任期。试行院长聘任制和年薪制。实行院长年度、任期目标责任考核与问责制。逐步取消公立医院的行政级别。落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、干部任免、重大项目实施、大额资金使用等集体讨论，并按规定程序执行。

　　3.建立考核评价机制。建立以公益性为导向的考核评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。

　　4.加强医院成本核算和控制，实施精细化管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。推行公立医院后勤服务社会化。规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。继续开展便民惠民服务，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。二级以上公立医院全部实现优质护理服务。

　　5.完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门的监管职能，建立属地化、全行业管理体制。发挥监察、财政和审计等机构的监督作用，加强对医院经济运行、财务活动的会计和审计监督。

　　探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律。

　　（二）破除以药补医机制。

　　1.改革补偿机制。四个城区及南岳区实施公立医院综合改革的试点医院取消药品（中药饮片除外）加成政策，实施药品零差率销售。改革补偿机制，公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革医保支付方式、降低医院内部运行成本等措施，改变公立医院收入结构。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。

　　2.降低药品和医用耗材费用。根据《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》国办发〔2015〕号），按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为的原则，建立量价挂钩、招采合一、推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的"两票制"的药品集中招标采购机制，成交价格不得高于省级中标价格。高值医用耗材通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下，药品采购实行"一品两规",即一个品种两个规格。同时，对医疗机构中使用的"疗效不确切，价格很确切"的所谓"神药",要列为重点药品监控目录。鼓励试点医院优先配备和使用基本药物，三级医院不低于 30%,二级医院不低于 40%;鼓励试点医院采购国产高值医用耗材。

　　3.推进医药分开。医院在开具电子处方的同时，对有需要的患者提供标注药品通用名的纸质处方。建立医院处方共享网络平台，实现医院处方与有条件的社会零售药店信息共享，让患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤类药物、辅助类用药的临床使用干预。

　　（三）建立医疗价格调整机制。

　　1.按照"总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位"的原则，合理制定医疗服务价格调整方案。在降低药品（医用耗材）费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理提高诊查（含挂号费）、手术、护理、床位、中医、儿童医疗等服务项目价格，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。调整后的医疗费用按规定纳入医保支付范围，避免增加患者就医负担。

　　2.改革医疗服务价格形成机制。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。

　　（四）落实政府投入责任。

　　按照国务院规定，政府要履行举办公立医院的职责，落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、职业病防治中心、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。为确保城市公立医院综合改革试点顺利进行，市财政设立公立医院综合改革专项资金，并纳入年度财政预算。

　　（五）推进医保支付方式改革。

　　1.根据"以收定支、收支平衡、略有结余、公开透明"的原则，实行"总量控制、预算管理、月预结算、年度决算"为结算方式的总额控制付费模式。逐步减少按项目付费的医疗服务项目数量，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式。建立住院周转金制度，即从医保基金中预拨一定的住院周转金。逐步扩大门诊日间手术、单病种费用包干等结算范围。加快推进临床路径管理，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范。医保支付方式改革逐步覆盖所有公立医院及所有医疗服务项目。临床路径管理病例数要达到公立医院出院病例数的30%,按病种付费的病种数不少于 100个。

　　2.逐步提升医保保障水平，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。完善疾病应急救助制度。鼓励提供和使用适宜的中医药服务。全面实施城乡居民大病保险。探索推行商业健康保险。加强基本医疗保险、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。

　　3.建立并实行医保经办机构与医保协议管理医疗机构之间的谈判协商和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为、医疗服务费用的调控引导和监督制约作用，建立医保医师制度，全面推行医保智能审核系统。逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管，有效控制医疗成本。

　　（六）完善公立医院人事薪酬制度。

　　1.深化编制人事制度改革。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制数，逐步实行编制备案制，探索建立动态调整机制。

　　在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。

　　2.强化绩效考核，合理确定医护人员薪酬水平。完善绩效工资制度，探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。强化医务人员绩效考核，突出岗位工作量、服务质量、行业规范、技术能力、医德医风和患者满意度，绩效考核结果与医院管理人员和临床医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩；绩效工资由医院自主合理进行分配，体现多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。合理确定儿科医务人员工资水平，儿科医务人员收入不低于本单位同级别医务人员收入平均水平。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。建立信息公开制度，二级以上公立医院每年向社会发布相关信息。

　　（七）构建协同发展的服务体系。

　　1.优化城市公立医院规划布局。按照《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》要求和全省卫生资源配置标准，结合衡阳市医疗机构服务人口、服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化，完善区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置规划。加强儿童医院、综合医院儿科和妇幼保健机构建设。

　　要把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划的约束力，定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院特别是三级公立医院的床位规模、建设标准和大型医疗设备配备。对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。公立医院优先配置国产医疗设备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%.

　　2.提高基层医疗卫生服务水平。继续实施基层医疗卫生服务能力提升三年行动方案（2016—2018年），重点加强业务用房、人才队伍、信息化建设和医疗设备配备等工作，全面实现基层医疗机构标准化。探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，引导开展有序竞争。

　　3.提升中医服务能力。完善中医医院、综合医院中医专科的规划，积极推进中医人才队伍建设。鼓励使用疗效确切、安全、价廉的中医药及适宜技术。鼓励名老中医、专技专长医务人员开设中医诊所，提高中医药在基层的服务作用。

　　4.实行检查、检验结果互认。在统一质量控制标准前提下，逐步实行同级医疗机构医学检查、检验结果互认。探索设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。

　　5.推进医教研协同发展。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。加强公立医院院长职业培训。全面实施住院医师规范化培训，原则上所有新进城市公立医院医疗岗位的本科及以上学历临床医师必须接受规定期限的住院医师规范化培训。2016年全市二级以上医疗卫生机构所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师，以住院医师的身份在认定的住培基地接受规范化培训率，三甲医院达到 100%,二级以上医疗机构不得低于 50%。

　　6.加强医学重点专（学）科建设。搭建科研创新、高层次人才培养和交流合作平台，加强学科带头人培养和人才梯队建设。

　　研究一批具有科技创新的医疗卫生科技项目，打造一批特色优势显著、"省内领先，国内知名"、具有示范带动作用的医学重点学科（专）科，提高重大、疑难疾病的诊治能力。

　　（八）建立分级诊疗制度。

　　1.逐步构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。在公立医院与基层医疗机构之间，建立长期稳定、紧密合作的双向转诊机制。推进和规范医师多点执业，促进优质资源特别是优质儿童医疗资源下沉到基层。到 2016年底前，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要达到 20%以上，逐步减少三级医院普通门诊就诊人次。

　　2.制定促进建立分级诊疗制度的医保支付政策，完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。

　　（九）加强卫生信息化建设。

　　加强区域卫生信息平台与各县市区卫生信息平台、医院的互联互通。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。建立标准化电子健康档案和电子病历数据库。

　　逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同。适时启动与国家药品电子监管系统对接，开展药品电子监管码核注核销。2017年底前实现所有二级以上医院信息化标准建设；实现所有二级以上公立医院、80%以上的基层医疗卫生机构与卫生信息平台对接；实现 60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。

　　（十）鼓励社会力量参与改革。

　　1.充分利用国家对医疗卫生事业建设发展的财政、税收和金融支持政策，吸引社会资本创新投融资方式，加快衡阳市医疗卫生服务体系建设。

　　2.鼓励社会力量通过出资新建、技术合作、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。鼓励部分二级医院通过迁建、整合、转型等多种途径改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和医养结合医院等机构，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点。

　　三、工作步骤

　　城市公立医院综合改革共分为三个阶段：

　　（一）学习培训及调查摸底阶段（2016年 6月 27日—7月20日）。

　　1.组织市医改领导小组相关成员单位、试点医院等学习《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）精神，对城市公立医院改革政策进行学习和培训。

　　2.组织市编办、发改、财政、人社、卫生计生等部门认真做好涉改城市公立医院的调查摸底工作，对城市公立医院的资产、床位、编制、人员等情况进行核实和登记，详细掌握医院改革前的医疗服务、绩效考核、收支及负债情况，重点是以上一年年底药品销售额为基数，对因取消药品加成政策减少的合理收入进行认真核定，并做好医疗服务价格调整的测算和论证工作。

　　（二）启动准备阶段（2016年 6月 27日—9月 30日）。

　　1.确定城市公立医院编制数，妥善解决编制遗留问题。

　　2.落实政府责任，合理制定市级财政对城市公立医院的补助方法和标准，出台补助方案。

　　3.对试点城市公立医院运行情况进行调研、分析，并按照国家、省关于城市公立医院改革相关要求，制定城市公立医院综合改革试点实施方案。

　　4.制定出台城市公立医院医疗服务价格调整方案、城市公立医院人事编制管理改革试点实施方案等。

　　（三）全面实施阶段（2016年 10月 1日—2017年 3月 31日）。

　　从 2016年 10月 1日起，所有涉改的城市公立医院全面取消药品加成政策，实施药品零差率销售，实施分级诊疗制度。

　　（四）深化完善阶段（2017年4月1日—12月31日）。

　　全面推进城市公立医院综合改革各项政策措施和任务的落实，客观评价城市公立医院综合改革成效，协调解决改革过程中遇到的困难和问题，进一步完善相关政策和措施，持续推进城市公立医院综合改革。

　　四、工作要求

　　（一）加强组织领导。

　　将城市公立医院综合改革试点作为当前医改重中之重，加强组织领导、政策指导和督促推进。城市公立医院综合改革试点在市医改领导小组的领导下开展工作，领导小组下设城市公立医院综合改革试点办公室，挂靠市医改办，明确专人负责，并从成员单位抽调专人联合办公。

　　（二）落实部门责任。

　　各部门要明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、分级指导。城市公立医院综合改革试点办公室负责统筹协调、组织实施城市公立医院综合改革试点工作；编办负责组织实施公立医院人事编制管理改革相关工作；发改部门负责牵头制定、组织实施取消药品加成后医疗技术服务价格调整的方案；财政部门负责牵头制定、组织实施公立医院改革财政补偿方案；人力资源社会保障部门负责牵头制定、组织实施医保政策调整配套方案和城市公立医院医务人员薪酬分配实施方案；公立医院管理委员会办公室负责牵头制定城市公立医院绩效考核实施方案；卫生计生部门负责牵头制定、组织实施分级诊疗制度等政策，实施城市公立医院综合改革试点的各项具体工作；食品药品监督管理部门负责对中标（入围）药品的质量和本地企业配送情况进行监督检查；其他成员单位各负其责，确保城市公立医院综合改革试点工作顺利实施。

　　（三）强化财力保障。

　　市医改领导小组相关成员单位要按照国家和省里的有关规定，认真做好城市公立医院改革经费的测算和核实工作；涉改的市直医疗卫生单位，其药品加成率按 15%核定，实施药品零差率销售后，其减少的合理收入市级财政按 20%给予补偿，所需补偿资金纳入预算管理。

　　（四）加强督导评价。

　　建立督导、考核、评估、问责机制，督促各部门整体推进改革任务，并将公立医院改革工作纳入绩效考核内容。相关部门要加强对城市公立医院综合改革试点工作的指导，制定改革效果评价指标体系。建立改革推进情况定期通报机制，对改革进展滞后、工作不力的单位或部门予以通报并实行问责。

　　（五）加强舆论引导。

　　大力宣传和解读改革的政策措施，及时解答和回应社会各界关注的热点问题。合理引导社会舆论和群众预期，形成尊医重卫、关爱患者的风气；做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。凝聚共识、增强信心，为城市公立医院综合改革试点营造良好的社会环境和舆论氛围。