衡阳市人民政府

关于提请审议《衡阳市农村村民住房建设

管理条例(草案)》的议案

衡政函〔2020〕38号

财市人大常委会：

为了加强农村村民住房建设管理，规范农村村民住房建设行为，切实保护耕地，改善农村人居环境，建设美丽乡村，市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，结合本市实际，组织起草了《衡阳市农村村民住房建设管理条例(草案)》及其说明，现提请审议。

衡阳市人民政府     

2020年8月21日    

关于《衡阳市农村村民住房建设管理

条例(草案)》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，现就《衡阳市农村村民住房建设管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：

一、《条例(草案)》起草背景、依据

今年3月5日，习近平总书记作出了规范村民建房、切实保护耕地的重要批示。3月8日，省委书记、省人大常委会主任杜家毫就贯彻落实习近平总书记重要批示精神作出了“首先要立法”的具体批示。3月16日，省人大常委会党组会议进行了专题研究，省人大常委会办公厅于3月20日下发了《关于依法推进农村乱占耕地建房问题整治的通知》,要求各市州加快推进农村村民建房和耕地保护领域配套立法，没有相关立法计划的市州，要将相关立法项目调整列入今年立法计划，并安排年内出台。为了认真落实习近平总书记和省委主要领导的批示精神，高效完成省人大常委会交办的立法任务，切实解决农村村民住房建设中的无序问题，制定《条例》十分必要。

《条例(草案)》的主要起草依据为：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》和其他规范性文件。主要参照了《湖南省农村住房建设管理办法》(省政府299号令，2020年1月1日实施)的有关规定，同时，借鉴了岳阳、益阳、永州、上饶、浙江、上海等地的做法和经验。

二、《条例(草案)》的起草过程

根据市政府安排，由市住建局牵头起草《条例(草案)》。6月中旬，市住建局、市司法局、市农业农村局、市自然资源和规划局等相关职能部门成立了《条例》起草领导小组，并从相关职能部门抽调人员组成起草小组，委托湖南湘华律师事务所负责文本起草工作。市人大环资委、法工委派人提前参与指导了起草工作。(人大主导、住建局牵头、相关部门参与、司法局把关的组织形式)。

6月28日至29日，起草小组赴祁东县、衡南县、雁峰区开展立法调研活动，召开了三场调研座谈会，认真听取县(区)政府及相关部门、乡(镇)政府、街道办事处、村组负责人和村民代表的意见建议。同时，向其余九个县 (市、区)住房和城乡建设、自然资源、农业农村部门书面征求农村村民住房建设方面的意见和建议，形成问题清单，于7月5日完成《条例(草案)》文本初稿。7月8日，起草小组召开集中讨论会，逐条对《条例(草案)》初稿进行修改，形成《条例(草案)》第二稿。7月10日，市司法局在网上公开向社会公众征求对《条例(草案)》的意见和建议。7月14日，市司法局召开征求意见座谈会，听取了市直相关部门、部分乡(镇)政府和村组负责人的意见建议。7月15日，市司法局牵头，邀请省立法专家、行业专家、法律专家与起草小组一起召开了专家论证会。7月16日，起草小组又与省立法专家一起，根据有关意见进行集中修改，形成了《条例(草案)》第三稿，提请市政府常务会议审议。

7月29日，市政府常务会议审议了《条例(草案)》,并提出了一些修改意见。7月31日，起草小组根据市政府常务会议的审议意见，又召开座谈会专门听取部分乡镇政府、村民、建筑工匠代表的意见，并对《条例(草案)》第十二条、第十六条进行了修改完善，形成了《条例(草案)》第四稿。8月6日，市政府副市长何恩广主持召开《条例(草案)》起草工作专题调度会，市住建局、市司法局、市农业农村局、市自然资源和规划局等部门负责人参加，并邀请市人大环资委、法工委负责人参会。会议认为，《条例(草案)》在与上位法和省政府299号令基本一致的前提下，原则上不作大的修改。8月21日，市政府常务会议审查通过，同意报市人大审议。

三、《条例》的主要说明

(一)基本框架

《条例(草案)》格式为章节式，共六章26条。第一章，总则(第1-6条);第二章，村庄规划和宅基地管理(第7-11条);第三章，申请、审批和建设管理(第12-19条);第四章，监督管理(第20条);第五章，法律责任(第21-25条);第六章，附则(第26条)。(二)主要内容

1.关于适应范围。第二条规定，本市行政区域内集体土地上农村村民新建、改建、扩建住房的建设活动及其监督管理，适用本条例。因此，《条例》不但适用于本市行政区域内城镇规划建设用地范围以外集体土地上农村村民新建、改建和扩建住房的建设活动，而且适用于本市行政区域内城市规划区、集镇规划区以内集体土地上农村村民新建、改建和扩建住房的建设活动。

2.关于政府、部门和村委会职责。《条例 (草案)》第四条规定了市、县(市、区)、乡(镇)人民政府的职责，第五条明确了自然资源、农业农村、住房和城乡建设等主管部门在农村村民住房建设中的监督管理服务职责。同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和农村实际情况，《条例(草案)》第六条对村委会在农村村民住房建设中的监督管理服务职责也进行了规范。

3.关于宅基地。《条例(草案)》第三条强调了一户一宅的基本原则，第八条明确了农村村民住房建设选址应当避让的区域，第九条要求市、县(市、区)人民政府按照村庄规划引导农村村民适度集中建房，第十条规定了宅基地的用地面积标准和建房层数，第十一条建立了农村村民在自愿前提下有偿退出宅基地的补偿机制，具有较强的操作性。

4.关于建筑风貌。《条例(草案)》第七条规定乡(镇)人民政府应当组织编制村庄规划，村庄规划应当从农村实际出发，体现地方特色，注重保护生态环境；第十二条规定农村村民新建住房应当符合村庄整体风貌，提倡农村住房建设要保持传统建筑特色和湖湘民居风格，逐步采用装配式建筑，符合节能绿色环保要求。

5.关于建房条件和审批程序。《条例(草案)》第十三条、第十四条对农村村民申请建房的条件和不予批准的情形作了例举说明，第十六条明确了农村村民住房建设申请的审批程序和时限。同时，《条例(草案)》第十二条规定市、县(市、区)人民政府住房和城乡建设主管部门做好农村住房设计通用示范图的编制、更新和推广工作，以便农村村民免费选取合适的设计方案。村民委员会到村民建房现场进行免费定位放线，定位放线后，村民住房建设方可开工，村民委员会可受村民委托或协助其办理建房相关手续。

6.关于农村住房质量安全。《条例(草案)》第十五条规定农村村民住房建设应当依法办理规划许可、用地审批手续，第十七条明确建筑施工企业、农村建筑工匠应当严格按照规划许可、设计图纸、施工技术标准和操作规程施工，确保施工质量和安全。另外，《条例(草案)》第十八条对农村建筑工匠的培训和管理进行了规范。

7.关于农村住房监管。《条例(草案)》第二十条规定了农村住房监管的相关内容，明确了市、县(市、区)人民政府有关主管部门、乡(镇)人民政府、村民委员会的监管范围，相关部门会同乡(镇)人民政府和村民委员会共同建立动态巡查制度并制定相关规定。

8.关于法律责任。《条例(草案)》第二十二条、第二十三条对农村村民违法建设和非法占地行为设定了援引法律责任。另外，《条例 (草案)》第二十四条对农村建筑工匠或者建筑施工企业为未办理规划许可、用地审批手续的农村村民提供施工服务、不按照设计图纸或者擅自变更设计图纸施工以及不按有关技术标准和操作规程施工等违法违规行为设定了具体的法律责任。

附件：《衡阳市农村村民住房建设管理条例(草案)》

《衡阳市农村村民住房建设管理条例》

(草案)

第一章总则

第一条【立法目的和依据】为了加强农村村民住房建设管理，规范农村村民住房建设行为，切实保护耕地，改善农村人居环境，建设美丽乡村，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条【适用范围】本市行政区域内集体土地上农村村民新建、改建、扩建住房的建设活动及其监督管理，适用本条例。法律法规另有规定的，从其规定。

第三条【住房建设原则】农村村民住房建设应当遵循规划先行、一户一宅、因地制宜、生态环保的原则，体现当地历史文化与建筑风貌特色。

第四条【政府职责】市、县(市、区)人民政府负责组织领导本行政区域内农村村民住房建设工作。

乡(镇)人民政府具体负责农村村民住房建设的监督管理服务工作，根据法律法规授权和县(市、区)人民政府有关主管部门的委托，实施村民住房建设有关行政审批和综合执法。

第五条【部门职责】市、县(市、区)人民政府自然资源主管部门负责农村村民住房建设的规划、农用地转用、不动产权属登记等监督管理服务工作。

市、县(市、区)人民政府农业农村主管部门负责农村村民住房建设的宅基地监督管理服务工作。

市、县(市、区)人民政府住房和城乡建设主管部门负责农村村民住房建设的设计、施工等监督管理服务工作。

市、县(市、区)人民政府财政、交通运输、水利、生态环境、林业等主管部门按照各自职责，负责农村村民住房建设的相关工作。

第六条【村委会职责】村民委员会协助乡(镇)人民政府做好农村村民住房建设的监督管理服务等工作。

鼓励村民委员会通过制订村规民约、签订建房管理协议等方式对农村村民住房建设行为进行自治管理。

第二章村庄规划和宅基地管理

第七条【村庄规划编制】乡(镇)人民政府应当组织编制村庄规划，统筹安排宅基地用地。

村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方特色，注重保护生态环境。

村庄规划应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，由乡(镇)人民政府按法定程序报批，经过批准的村庄规划应当予以公示。

第八条【合理选址】农村村民住房建设选址应当符合村庄规划，充分利用原有宅基地、空闲地和其他未利用地，避开地质灾害、洪涝灾害、地下采空等危险区域。

禁止在下列区域建房：

(一)永久基本农田区域；

(二)饮用水水源一级保护区；

(三)河道湖泊管理范围；

(四)公路两侧建筑控制区；

(五)法律、法规规定的其他禁止建房区域。

农村村民住房建设不得妨碍国防设施及铁路、公路、水库、防洪、管线等基础设施安全。

第九条【适度集中建房】市、县(市、区)人民政府和乡(镇)人民政府应当按照村庄规划引导农村村民适度集中建房，统筹解决集中居住区供电、供水、供气、道路、垃圾和污水处理等配套设施及公共服务设施。

第十条【宅基地标准】农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积不得超过省规定的标准，建房层数原则上不得超过三层。

南岳区农村村民住房建设的用地面积和层数依照《衡阳市南岳区综合管理条例》的规定执行。

第十一条【有偿退出】鼓励进城居住的农村村民在自愿前提下有偿退出宅基地，并按照谁受益谁补偿的原则给予补偿。

第三章申请、审批和建设管理

第十二条【建筑风貌】农村村民新建住房应当符合村庄整体风貌，提倡农村住房建设保持传统建筑特色和湖湘民居风格，鼓励使用绿色节能建筑材料、技术，采用装配式建筑。

市、县(市、区)人民政府住房和城乡建设主管部门应当按照有关标准和技术规范要求，切实做好农村住房设计通用示范图的编制、更新和推广工作，并免费提供给农村村民选择使用。农村村民根据实际情况，可以从通用示范图集中选取合适的设计方案。

第十三条【建房条件】农村村民申请建房，应当符合下列条件之一：

(一)具备分户条件，确需另立户新建住房的；

(二)现有住房属于危旧房或者因自然灾害毁损，需拆除新建的；

(三)因国家、集体建设需要迁建或者按政策实行移民搬迁的；

(四)法律、法规、规章规定的其他情形。

第十四条【不予批准的情形】农村村民申请建房，有下列情形之一的，不予批准：

(一)不符合村庄规划的；

(二)一户多宅的；

(三)不是本集体经济组织成员的；

(四)原有住房出租、出售、赠与他人或者将原有住房改作生产经营用途的；

(五)原有住房被征收已得到安置补偿的；

(六)申请建房的宅基地存在权属争议的；

(七)法律、法规、规章规定的其他情形。

第十五条【建房申请】农村村民住房建设应当依法办理规划许可、用地审批手续；涉及农用地转用或者占用林地的，依法办理审批手续。

农村村民应当按照审批要求建房，未经批准，不得建房。

第十六条【审批程序】农村村民住房建设应当按照下列程序办理审批手续：

(一)建房申请人持建房申请表、建房审批表、身份证和户口簿、住宅建设工程设计方案或者政府免费提供的设计图等材料，向村民委员会提出申请。涉及拆旧异地新建房屋的，需同时提供原宅基地使用权证明和同意自愿退出原宅基地、按规定复垦并交由集体经济组织调剂处理的承诺书。

(二)村民委员会召开村民会议或者村民代表会议讨论通过后，出具书面意见报乡(镇)人民政府审核。

(三)乡(镇)人民政府接受申请后五个工作日内，组织有关单位和人员进行现场核查。经核查符合批准条件的，由乡(镇)人民政府依法办理规划许可、用地审批手续；不符合批准条件的，退回申请材料，并书面告知不予批准的理由和救济途径。

(四)乡(镇)人民政府应当在建房申请人办理完毕建设规划和用地审批手续后五个工作日内，会同村民委员会到现场进行免费定位放线。定位放线后，村民住房建设方可开工。

第十七条【施工要求】农村村民建设非低层住房的，应当委托具有相应资质的建筑施工企业施工；建设低层住房的，也可以委托具有相应技能的农村建筑工匠施工。

建房村民应当与建筑施工企业或者农村建筑工匠订立施工合同，明确双方权利、义务，约定住房保修期限和保修责任。建筑施工企业或者农村建筑工匠不得为未办理规划许可、用地审批手续的农村村民提供施工服务。

建筑施工企业或者农村建筑工匠应当严格按照规划许可、设计图纸、施工技术标准和操作规程施工，确保施工质量和安全。

第十八条【工匠管理】县(市、区)人民政府住房和城乡建设主管部门应当建立农村建筑工匠数据库，对农村建筑工匠免费提供专业技能和安全知识等培训，提升农村建筑工匠施工水平，并引导农村村民将住房交给经过技能培训合格的农村建筑工匠或者有资质的建筑施工企业承建。

第十九条【竣工验收】农村村民住房建设竣工后，应当将竣工验收时间提前告知或者经由村民委员会告知乡(镇)人民政府，并提出用地和规划核实申请。乡(镇)人民政府应当在收到核实申请之日起五个工作日内，及时安排工作人员到场检查核实。核实合格的，出具核实证明。

建房村民收到核实证明后，负责组织农村建筑工匠或者建筑施工企业及其他相关人员对农村住房进行竣工验收。竣工验收合格的，由建房村民按照有关规定申请办理不动产登记。竣工验收不合格的，不得入住，不得办理不动产登记。

第四章监督管理

第二十条【动态巡查】市、县(市、区)人民政府有关主管部门和乡(镇)人民政府应当畅通农村村民违法建房举报渠道，公开举报方式，接到举报、投诉后依法及时处理。

乡(镇)人民政府应当建立动态巡查制度，及时发现、制止和查处本辖区内农村村民住房建设违法行为。

村民委员会发现村民有违法建房行为的，应当劝阻其停止违法行为，并及时向乡(镇)人民政府报告。

第五章法律责任

第二十一条【责任追究】市、县(市、区)人民政府有关主管部门、乡(镇)人民政府及其工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予政务处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条【违法建设责任】违反本条例规定，农村村民未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定建房的，由乡(镇)人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等法律法规处理。

第二十三条【非法占地责任】违反本条例规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住房的，由市、县 (市、区)人民政府农业农村主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律法规处理。

第二十四条【施工违法责任】违反本条例第十七条第二款、第三款规定，农村建筑工匠或者建筑施工企业为未办理规划许可、用地审批手续的农村村民提供施工服务，或者不按照设计图纸、擅自变更设计图纸施工的，以及不按有关技术标准和操作规程施工的，由乡(镇)人民政府责令限期改正；限期内未改正的，由市、县(市、区)人民政府有关主管部门处以2000元以上10000元以下的罚款；造成损失的，依法赔偿损失。

第二十五条【兜底条款】违反本条例的其他行为，法律法规有行政处罚的，从其规定。

第六章附则

第二十六条【生效时间】本条例自年月日起施行。