衡阳市人民政府办公室

关于印发《全面深化零基预算改革实施方案》

的通知

衡政办发〔2025〕5号

各县市区人民政府，市直机关各单位，驻衡国省属单位：

《全面深化零基预算改革实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

衡阳市人民政府办公室

2025年4月7日

全面深化零基预算改革实施方案

为加快健全现代预算制度，大力推进财政科学管理，提高财政资源配置效率和资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)以及《湖南省人民政府关于全面深化零基预算改革的指导意见》(湘政发〔2024〕14号),结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府关于深化财税体制改革的部署，从编制2025年预算起，在全市范围内全面深化零基预算改革，创新预算管理方式，打破支出固化格局，实行预算编制以零为起点，以中央、省、市重大决策为依据，以预算绩效为导向，以当年财力为基础，坚持"三个转变、六个要管"工作理念，全面做好"保障、增收、降本、规范"四篇文章，构建应保必保、该压尽压、讲求绩效的预算分配机制，切实增强财政统筹平衡能力和可持续发展能力，更好地为我市经济社会发展提供财力支撑。

二、主要措施

(一)全面摸清底数

1.建立大事要事保障清单。大事要事保障清单与年度预算同步制定，并纳入预算项目库，各部门于每年6月30日前启动下年度保障清单编制。"三保"支出清单根据国家、省、市"三保"政策规定编制。政府债务付息支出清单根据债务余额、利率、到期本金等因素编制。党委政府大事要事保障清单由各预算单位根据市委市政府重大决策部署进行申报，市财政局初审汇总，报市委、市政府审定后，直接列入大事要事清单，并明确保障内容、政策标准、实施期限、支出责任等。惠企政策支出清单根据惠企政策文件编制。

各部门单位要对往年支出项目进行全面清理，分类逐项提出退出、保留、整合、强化建议，将清理结果报市委、市政府审定，确有需要的，列入大事要事清单。大事要事清单根据预算年度重点工作任务、资金使用绩效和国家有关政策等情况动态调整。

2.编制收入清单。各预算单位将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的各项财政收入、事业收入、经营服务收入和其他资金全部申报，形成收入清单，要求应报尽报，应报未报且经查实有收入未纳入预算管理的，全部收缴国库。

3.编制账户清单。财政部门将本级财政专户，各市直预算单位将零余额账户、实有资金账户情况全部申报，形成账户清单，要求应报尽报，应报未报的单位实有资金账户，一经查实视同"小金库"处理。撤销各类违规账户，账户资金按照存量资金管理要求进行处置，同时对各预算单位合规银行账户进行备案登记。

4.编制资产清单。资产管理部门组织全市各部门单位及其管理的国有企业对现有资产进行全面清查，形成资产清单，要求应报尽报，应报未报的暂停新增资产配置审批，并责令改正。

5.编制问题清单。加强与巡视巡察、纪检监察、审计等各类监督的联动，突出问题导向，对于近年来巡视巡察、纪检监察、审计、财会等监督指出的财政财务管理问题，进行一次全面梳理，深入分析收入流失、资金沉淀、资产闲置等突出问题，为零基预算改革提供重点和方向。

(二)扎实做好预算编制

1.科学编制收入预算。坚持"以收定支、收支平衡",不得为满足支出安排需要而脱离实际过高预计地方收入、上级补助收入、调入资金等预算收入，编制虚假平衡的隐性赤字预算。

2.分类细化支出预算。坚持"资金跟着项目走、项目跟着政策走",调整完善相关重点支出的预算编制程序，取消各部门各项目支出基数，压减非刚性非必要支出。按支出性质和用途划分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目。人员类项目支出、运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的基本支出；特定目标类项目支出、运转类项目中的其他运转类项目支出对应部门预算中的项目支出。

——人员类项目和公用经费项目。根据组织、编制、人社、公务用车管理等部门批准的机构编制、实有人员、工资政策、公务车辆等基础信息，按照定员定额标准据实编制支出预算。

——其他运转类项目。以部门职责为基础，参考以前年度预算执行情况、年度重点工作目标任务等，剔除一次性因素后逐项细化编制支出预算。

——特定目标类项目。根据大事要事保障清单内容，各部门单位需对已储备并计划纳入当年预算的部门预算安排的项目进行细化。合理确定特定目标类项目预算资金性质，细化编制部门经济分类科目、新增资产配置、政府采购、政府购买服务、年度绩效目标等信息。市财政根据当年财力状况、项目轻重缓急，统筹核定支出预算。

3.改进预算审核方式。部门申报的项目支出，着重审核项目支出的立项必要性、实施方案可行性、支出预算合理性、绩效目标适配性，根据审核结果和财力状况，统筹安排支出预算。对政策依据不充分、没有项目支撑和项目前期工作不成熟、实施条件不具备的，一律不纳入预算。属于部门承担的一次性或阶段性专项任务的支出，视财力可能和需求情况安排，不形成固定基数，专项工作任务完成后，预算安排相应取消。

4.健全项目排序机制。建立支出分级保障机制，将支出分为"三保"支出(保基本民生、保工资、保运转支出),政府债务还本付息支出，年度大事要事保障清单事项支出，部门必须开展的一般性事业发展支出，其他支出。前序支出未足额保障，不得安排后序支出。根据各类支出特点相应匹配财力来源，确保"三保"支出和地方政府债务付息支出有稳定的财力支撑，防范财政运行风险。

5.合理划分保障边界。坚持有效市场与有为政府相结合，市场机制能够自发调节的领域，原则上取消预算安排，减少对市场主体的直接补贴，主要实行"后补助"或贴息、风险补偿等间接支出方式，鼓励通过"拨改投"设立或参股政府投资基金，吸引社会资本流向实体经济。

(三)强化预算执行约束

1.加强预算执行管理。严格按照人大批准、财政部门批复的预算执行，严控预算追加事项，除落实国家相关政策、应对处置重大突发事件和抢险救灾等支出外，年度预算执行中一般不追加预算，也不出台增加当年支出的政策。部门需新增的零星支出事项，通过统筹部门年初预算、调整支出结构予以落实。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间预算资金的调剂。严禁将人员工资等刚性支出指标调剂至非刚性、非急需的支出领域，原则上不得将"三公"经费调剂至其他领域或其他领域的指标调剂至"三公"经费。

2.严格国库集中支付管理。资金支付实行全流程电子化管理，通过预算管理一体化系统办理业务。预算单位按规定通过一体化系统填报资金支付申请，并对支付申请的真实性、合法性、合规性、完整性负责。财政部门对财政资金支付进行审核，审核包括预算指标、用款计划、付款人名称、付款金额、资金用途、预算科目、收款人名称、收款人账号等相关信息。

3.强化单位资金统筹。按照"预算一个盘子、支出一个口子"的原则，将部门单位各类收入全部纳入部门或单位预算，未纳入预算管理的不得安排支出。逐步加大与财政拨款统筹使用力度，单位资金可以满足支出需要时，不得申请新增财政拨款。政府非税收入征收与执收单位预算安排实行"收支两条线"管理，新出台的税收收入或非税收入政策，不得规定以收定支，实行"以事定钱"。

4.加强存量资金统筹。进一步规范结转结余资金管理，除中央明确要求专款专用的经费和按规定保留的财政科研经费外，部门人员、运转等基本支出原则上不予结转；项目支出当年无需使用的可提前收回预算，确需结转的项目支出最多办理一次结转；其他结转结余资金全部收回预算。全面清理财政专户，未经财政部批准设置的财政专户，一律按规定撤销，结存资金上缴国库，合规设置的财政专户要定期核对账务，除中央有明确规定外，专户利息和结转一年以上资金及时上缴国库。规范开设单位实有资金账户，实有资金账户中的沉淀闲置和低效无效资金及时上缴国库。

5.合理执行民生政策。统筹考虑上级政策、区域平衡、地方财政承受能力等因素，确保民生标准合理适度和政策可持续。落实民生支出保障备案机制，超出中央、省标准制定民生政策，需征求财政部门意见，并经本级政府批准，报上一级财政部门、有关职能部门备案。原则上全市范围内有财政运行红色预警县市区，不得超省定标准执行民生政策，已出台超出标准的，不得继续提高，待与省定标准保持一致后，按省定标准执行。

(四)深化配套制度改革

1.健全专项资金管理机制。市本级专项资金严格按照《衡阳市市级财政专项资金管理办法》(衡政办发〔2022〕24号)管理。及时评估专项资金成效，对政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的，一律清理取消。严控新增专项资金，确需新增的做好事前绩效评估和预算评审，评估评审结果作为预算安排的必备要件。

2.完善支出标准体系建设。实事求是、量力而行推进财政支出标准建设，构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产管理标准为主体的财政支出标准体系。基本支出标准采取人均定额、物均定额、按比例计提等方法制定。项目支出标准根据行业类别、项目类型分类制定。基本公共服务支出标准根据国家基础标准、公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素制定。资产管理标准根据资产配置量、耗用量、更新周期、采购价格等因素制定。支出标准根据经济社会发展、物价变动和财力变化等情况进行动态调整，合理保障部门履职需要。

3.完善重大项目预算评审制度。加大预算评审力度，重点审核项目的必要性、可行性、经济性。根据部门申请，对资金量大、专业性强、技术复杂的项目开展预算评审，评审中发现的问题，及时向预算单位反馈改进意见建议，评审结论作为审核预算申请的重要参考。虚报数据和资金需求的部门，核减部门预算。

4.提升预算绩效管理质效。按照"全方位、全过程、全覆盖"及"政策项目有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用"等要求，将预算收支全面纳入绩效管理，健全完善以绩效为导向的预算分配机制。结合部门实际情况，全面设置部门整体绩效目标、政策及项目绩效目标，开展绩效运行监控，提前防止和及时纠正偏差，避免资金损失浪费。加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估，突出成本绩效分析，做到尽力而为、量力而行。完善绩效管理结果应用的激励约束机制，将评价结果作为预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。

5.加大财会监督力度。进一步优化财会监督工作机制，扎实开展专项监督行动，推动财会监督主体横向协同、纵向联动，促进财会监督与人大审查、巡视巡察、纪检监察、审计监督等各类监督贯通协调，强化信息沟通、成果共享，不断提升财会监督效能。推动建立日常监督与专项监督相结合的监督机制，统筹发挥日常监督和专项监督的优势，凝聚监督合力，促进财会监督具体化、精准化、常态化。加强监督结果运用，强化预算安排与监督发现问题及整改情况挂钩，对发现问题较多、整改不到位的项目调减或取消预算，对实施效果好、政策作用明显的项目加力保障。

三、组织保障

(一)强化责任意识。各部门要充分认识深入推进零基预算改革的重要意义，切实提高政治站位，强化责任意识，把零基预算改革工作作为提高预算管理水平的重要内容，推动高质量发展的重要支撑。要统一认识，科学谋划，有序推进，切实提高财政资金安排的精准性和有效性，强化预算对落实党委政府重大政策的保障能力。

(二)强化履职担当。各级预算部门是零基预算实施主体，要切实转变预算编制和执行理念，加强内部沟通协调，提高预算编制的准确率，落实落细各项改革任务。市级建立深化零基预算改革工作机制(详见附件),协调解决改革中遇到的困难和问题。各县市区财政部门要加强零基预算改革全过程指导，深入沟通交流，制定本地区零基预算改革实施方案，健全完善相关配套制度。

(三)强化跟踪问效。加强改革调度，定期评估改革效果，持续完善改革政策，构建"改革有目标、实施有监督、效果有评价、结果有运用"的管理闭环，不断提升改革系统性整体性，推动改革举措落实落细。

附件：全面深化零基预算改革工作机制

附件：

全面深化零基预算改革工作机制

总召集人：朱健    市委副书记、市人民政府市长

召 集 人：于新凡  市委常委、市人民政府常务副市长

副召集人：

郭建中  市人民政府副秘书长

雷高飞  市财政局局长

成    员：

林喜洋  市发展和改革委员会主任

程少平  市教育局局长

李  军  市科学技术局局长

邹  锟  市工业和信息化局局长

王湘淮  市自然资源和规划局局长

蒋云新  市生态环境局局长

旷文恒  市住房和城乡建设局局长

李兴志  市交通运输局局长

周志敏  市水利局局长

成    员：

王苏龙  市农业农村局局长

于德辉  市商务局局长

邹远国  市文化旅游广电体育局局长

刘英市  卫生健康委员会主任

邱小兵  市审计局局长

刘晓利  市林业局局长

张少华  市数据局局长

工作机制主要职责包括研究部署改革相关重大事项，协调解决改革中遇到的困难和问题，定期调度深化零基预算改革推进情况，指导督促县市区(园区)全面推进改革。工作机制日常工作由市财政局承担，各成员单位明确一名联络员负责日常联络和工作落实。

工作机制成员岗位如有变动，由相应岗位人员自然递补，不再另行发文。工作机制不作为市政府议事协调机构，任务完成后撤销。