衡阳市住房公积金管理中心课题组

住房公积金风险是指住房公积金在资金管理各个环节中所面临的威胁、存在的漏洞、造成的影响以及三者综合作用所带来的潜在隐患。住房公积金风险防控主要是针对可能出现的潜在隐患而采取的规避措施和有效手段。

住房公积金制度虽然具有强制性、单一性、互助性和封闭性的特点，但由于各地在决策运行管理等方面缺乏统一模式和刚性约束，导致住房公积金的风险和发展如影随形、始终相伴。归纳起来，住房公积金的风险种类有制度风险、决策风险、运营风险、管理风险以及外部风险等，这些风险如不认真分析排查、切实防范控制，就会对住房公积金系统造成危害，不仅直接损害缴存人的切身利益，而且严重威胁社会的安全稳定。本文尝试从新形势下住房公积金面临的风险进行分析，探讨如何构建住房公积金风险防控体系，并针对性提出加强风险控制的对策建议。

一、新形势下住房公积金风险防控面临的挑战

住房公积金是民生资金，其运营管理带有一定程度的金融性质，在业务运转的全过程都会存在诸多风险，特别是进入二十一世纪，随着党情国情社情民情的新变化，住房公积金风险防控也面临新的挑战。

（一）从严治党，对公积金风险防控的要求愈来愈严

十八大以来，党中央把全面从严治党作为治国理政方略，在全国深度推进。从八项规定的破题到一系列党纪条规的颁布，特别是群众路线教育活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”专题活动的相继开展，着重强调把党的纪律挺在前面，越往后越严，对住房公积金行业风险防控的要求也愈来愈严。截止2015年，全国公积金缴存总额89490亿元，缴存余额40674亿元，公积金行业管理的资金如此巨大，承担的压力和责任亦如山大。在新形势下，要求公积金行业既要贯彻落实国家有关政策、创新高效用好用活公积金，努力做到“干成事”，又要时刻保持高度的警醒，以扎实的举措做好风险防控，确保公积金管理使用上“不出事”。如何在“干成事”的基础上能够做到“不出事”，无疑是公积金管理工作在智慧和能力上的考验和挑战。

（二）放宽政策，对公积金风险防控的难度愈来愈大

我国房地产市场经过多年的发展，已经成为国民经济的重要支柱产业。但近年来，市场出现不平衡发展和供需性矛盾，主要是一二线城市需求旺盛、房价过高，而三四线城市需求疲软、库存过大。为此，中央经济工作会议确定了扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场的政策。2015年以来，住建部、财政部、中国人民银行三部门或联合或单独出台了三个文件：

这些政策的出台，降低了公积金提取、贷款门槛，刺激公积金业务急剧增大，各种风险隐患也随之增加。资料表明，各地住房公积金不同程度地存在风险意识松懈、操作不合规范、审批把关不够严格等现象，少数员工甚至利用工作之便内外勾结、里应外合，违规骗取、骗贷公积金。2016年，汕头市警方破获了一起伪造印章和合同资料、非法提取住房公积金的案件，案件涉及当事者42人，涉案资金500多万元。类似的案件易发多发，对公积金风险防控的难度愈来愈大。

（三）社会关注，对公积金风险防控的期望愈来愈高

我国住房公积金制度的建立，其法律依据是国务院颁布的《住房公积金管理条例》。该条例于1999年国务院发布，到2002年进行了修订，已经实施15年时间。由于时间跨度大，出现了很多新情况新问题。如住房公积金资金使用率不高、办事效率低下、各类群体缴存数额悬殊等现象一直广受诟病，特别是在个别媒体频频曝出住房公积金“存废论”、“过时论”、“不公论”的当下，只要住房公积金偶发资金安全事故，都可能在社会掀起轩然大波，形成“蝴蝶效应”。社会多层面多视角的关注，聚焦了公积金体制和运行的时弊，也对公积金风险防控提出了愈来愈高的期望。

二、新形势下住房公积金风险的主要形态

住房公积金系统的风险隐患涉及公积金决策、运营、管理的各个环节，国家七部委在加强廉政风险防控的指引中已明确分类提出。在新形势下，住房公积金新的风险形态逐渐显现，主要有以下八种表现：

（一）缴存人员日趋复杂，导致贷款逾期风险

住房公积金管理条例规定住房公积金的缴存群体主要是国家机关、事业单位、各类国有、集体、民营、外商投资企业和社会团体等单位的职工，因此具有一定的范围，也就是所谓的体制内人员，一般具有相对固定的工作岗位、比较稳定的工资收入。近年来，为了加快城镇化步伐，国家住建部要求各地公积金中心加强归集扩面工作，把个体工商户、城镇自由职业者和进城农民务工人员纳入公积金建制范围。这类群体人员众多，其整体远远大于公积金现有缴存人数，以衡阳市情况预测，五年时间之内，公积金缴存人数可能由现在的37万增加到约50万人，其中新增的约13万人基本属于具有刚性贷款需求的。由于这类人群工作易变动、收入不稳定的特点，极易出现不能按时还贷造成贷款逾期的风险。

（二）监督机制尚不完善，导致管理层案件易发风险

我国住房公积金的管理实行管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政部门监督的模式。在实际工作中，公积金管委会不是常设机构，其决策往往是粗线条宏观层面的，而管理中心作为法人机构，包揽资金管理使用的所有业务决策运行。作为监管机构，有当地财政、审计部门，还有国家、省级行业监管部门，基本属于事后监管，存在监管滞后问题，加之监管主体责任不够明确、监督手段单一，因此，监督效果不佳。2005年，郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪作案44次，侵吞公积金1亿多元用于赌博；2004到2005年，云南丽江市住房公积金管理中心原主任王琼英违规购买国债，导致该中心损失公积金9300多万元；2003年到2013年，通化市住房公积金管理中心原主任车世刚骗取住房公积金贷款、挪用住房公积金给开发商使用，涉案资金高达11.25亿元。这些案件在较长时间不被及时发现，与监管职能不到位不无关系。

（三）内控机制出现漏洞，导致操作层违规违纪风险

公积金行业从事公益性金融服务，管理中心应强化制度建设，严格加强管理来管控风险。但少数单位由于思想麻痹、管理紊乱，导致内部员工不讲规矩，不守纪律，触碰法纪红线。一些员工受人情所困或利益驱动，擅自办理不合规定的业务，帮别人骗取公积金的有之、用贷款谋取私利的有之、挪用侵占公款的有之。2013年，内蒙古住房公积金工作人员利用管理系统中财务系统和业务系统的分离，造成财务账和业务账不能实时核对的系统管理漏洞，非法挪用资金2800万元。2015年，某县管理部员工利用贷款岗位，拉来5人贷款为自己私用，并且造成严重逾期。

（四）异地信息互不对称，导致异地贷款资金安全风险

2014年10月，住建部、财政部、人民银行联合下发了《关于发展住房公积金个人贷款业务的通知》，要求实现住房公积金缴存异地互认、推进异地贷款业务。这种新的贷款业务解决了缴存职工在异地拥有购房贷款资格，但同时也存在着贷前身份认证繁琐、贷后跟踪管理困难等现象，显现出新的风险点：一是由于未实现公积金数据共享，申请异地贷款信息资料的真实性难以查证，加大了贷前审核成本及骗贷风险；二是购房的真实性难以核查，可能出现骗贷行为；三是贷后跟踪管理困难，一旦逾期难以通过常规手段催收，加大了资金损失风险。据不完全统计，2016年湖南省15个公积金中心共发生异地贷款违约306人次，其中贷款人忘记约定还款时间的89人次、中断通讯联系的56人次、故意拖欠还款的91人次，恶意拖欠还款的70人次。

（五）存贷比例倚高不下，导致资金流动性风险

按照住建部和省级监管部门的要求，为了提高资金使用效率，各地公积金频繁调整政策、降低贷款门槛，促使公积金个贷率大幅上升。《2015年全国住房公积金发展评价报告》显示，在31个副省级、省会城市中，个贷率高于85%的有11个，最高的南京市个贷率达100.59%。在302个地市州盟中，个贷率高于85%的有39个，最高的三明市个贷率达101.26%。2016年，全国有天津、上海、江苏等十余个省（市）个贷率达到85%以上，湖南省15个管理中心平均个贷率84.26%，其中4个中心个贷率80%以下，3个中心个贷率80%－85%，5个中心个贷率85%－90%，3个中心个贷率在90%以上。由于资金流动入不敷出，有些城市公积金中心出现该放的贷款无款可放，该支取的推迟支取，个别中心甚至出现贷款排队等钱超过半年的现象，老百姓意见很大，容易引发住房公积金信任危机。

（六）缴存业务放任失范，导致社会分配不公的风险

从2005年开始，公积金缴存一直实行“限高保低”的政策。但一段时间以来，出现两种极端倾向。一方面，部分单位长期缴存过高，少数垄断行业高额缴存情况令人吃惊。2013年，吉林烟草工业公司高管平均月缴存公积金超过1.4万元，个别月缴存高达1.8万元；2014年，内蒙古杭锦旗（省级贫困县）供电公司人均月缴存公积金达到15530.26元。另一方面，一些弱势单位长期缴存过低，很多县以下基层教师每月按基本工资的5%缴存，有的困难企业一年只给员工缴存公积金200元，相当部分民营企业甚至没有给职工缴存公积金。这种公积金缴存上的悬殊，拉大了不同收入人群的差距，客观上导致社会对公积金行业的负面评价增多。

（七）部门联合协作乏力，导致骗取骗贷风险

由于目前大部分公积金管理中心没有与当地产权登记部门联网，工作人员无法及时核实缴存职工递交申办业务资料的真伪，稍有疏忽便可能给不法分子造成可乘之机。近年来，各地中心均有发现个别缴存职工凭借虚假资料（如假的外地购房合同、不动产发票、癌症病历、医疗发票、银行流水、产权证或假网站备案登记证明等）图谋骗取骗贷行为。由于现行《条例》没有针对骗取骗贷的具体处罚措施，公积金中心只能采取列入“黑名单”，限制其提取、贷款措施。虽向公安部门报案，但因重视程度和打击力度不够，效果不明显，追回骗取骗贷资金难度较大。有的地方甚至出现一些不法中介，专门提供假资料，从而按缴存职工贷款或提取金额收取高达20-30%的所谓“分成”。

（八）运行系统尚未统一，导致业务运行安全隐患风险

 目前我国各城市住房公积金应用系统没有统一，各中心业务系统的表结构、数据字典、业务流程都不相同，造成各中心之间住房公积金信息难以联网共享。以湖南省为例，各中心使用的软件和数据库就不统一。

由于信息系统本身的脆弱性和复杂性,导致信息安全问题不断涌现。病毒传播、黑客入侵、网络犯罪、数据丢失、系统运行故障等安全事件的发生频率逐年升高。2011年8月，北京市公积金查询网站出现安全漏洞，很多公积金客户的详细信息被泄露到网上；2015年，西安市住房公积金系统网站设计存在缺陷，可绕过密码查询个人账户信息；2016年11月，因住房公积金结算平台出现系统漏洞，长沙、盐城、攀枝花三市很多公积金贷款客户被重复扣款，影响面积比较大，造成职工误解、恐慌。

三、新形势下住房公积金风险防控对策

面对新形势下住房公积金各种风险的表现形态，各地住房公积金管理中心既要在宏观层面建立完善防控机制，又要在微观层面采取具体措施，防患于未然。

（一）构建风险防控机制

风险防控机制是基础、是保障，必须满足全方位、全时段的立体化防控要求，建立完善五个防控机制。一是责任机制。首先是要明确风险，要全面、分级查摆风险点。要签订风险防控责任状，将风险防控责任落实到部门和个人。要实行风险责任追究，对风险责任启动问责程序；二是教育机制。开展党纪行风教育，明确法纪红线和底线。开展警示教育，剖析典型案件，用身边的事教育身边的人。开展廉政文化教育，营造公积金独特的廉政氛围；三是制度机制。要修订制度，对规章制度进行清理、修改、完善。要制订内部风险控制实施办法，根据岗位职责、业务流程、设计内部权力运行风险控制图，针对风险点逐个制订防控措施。要实行集体决策，规定集体决策的基本原则、范围、程序和监督办法；四是监督机制。要强化内部审计稽核，实行审计稽核全覆盖，对所有业务票据、财务账册账户要定期不定期检查，及时发现问题，提出审计结果及整改意见，并督促限期整改到位。要建立管理部主任离任审计制度，任期内业务和财务情况进行全面审计，评估风险责任。要实行专项监督，监督关键环节和岗位，对资金调拨、费用管理、采购招标、人员招聘、干部调整等重要环节要实行有效监督。要接受职能监管，主动接受财政、审计和国家、省级行业监督部门的监督，根据监督意见，及时整改。要接受社会监督，通过设立举报电话、举报信箱和服务热线以及信息公开披露等方式来接受社会监督，征求批评意见和建议；五是处置机制。要注重加强日常风险排查，发现问题线索，及时分类处置。要注重抓早抓小，把风险控制在初始阶段，对责任人员进行批评提醒或组织调整等方式，把隐患消灭在萌芽状态。要严肃查办案件，对公积金员工假公济私、损公肥私、以权谋私等违规违纪行为，坚决予以查处，涉嫌违法的移送司法机关追究刑事责任，纯洁公积金队伍。

（二）落实风险防控措施

1、加强贷款规范管理。针对缴存人员日趋复杂导致贷款逾期的风险，采取“一查二定三引进”措施。一查个人征信，发现信用不良记录的慎贷或不贷；二是核定贷款额度，根据借款人收入情况、月缴存额、抵押物评估情况和银行信用征信情况以及贷款年限等因素，合理确定贷款金额，以月还贷额不超过家庭月收入的50%，以及贷款额不超过抵押物价值的70%来作为重要的风险控制标准；三是引进专业担保公司，负责贷前调查和贷后管理，承担贷款逾期的催收和代偿。

2、加快改革监管体制。针对监督机制尚不完善导致案件易发风险，建议从顶层设计着手，一是实行全国联网监控。开通全国住房公积金管理信息网，全国各地住房公积金系统全部纳入联网运行，国家、省级监管部门随时掌握和监控各地公积金管理中心业务运行和资金管理状况，实现动态常规监管；二是改革监管体制和管理模式。目前，国家住建部和省级住建厅分别设立的监管司和监管办，由于对各地公积金管理中心缺乏直接的人事资金管理权，存在监管效果不佳的问题。建议加强省级监管力度，将省监管办升格为厅级行政或事业机构，明确其职能权限，以便行使对全省公积金行业进行行之有效的业务监督和指导。如果条件成熟，可以在全省进行人财物集中管理，或组建省级政策性住宅银行，实行金融行业管理模式。

3、严控内部管理风险。针对内控机制出现漏洞导致操作层违规违纪风险，实行“四个加强”。一是加强制度管理，严格操作规程，全面实行岗位不兼容制度，强化岗位互相制约；二是加强内审稽核，定期对业务流程和业务凭证实行全覆盖式审计；三是加强监督频次，盯紧重要岗位、关键环节，实行动态监督和专项监督相结合；四是加强查处力度，对违规违纪行为零容忍，露头就打，打之必痛，形成足够震慑。

4、严控异地贷款风险。针对异地信息互不对称导致贷款逾期风险，实行异地贷款业务标准化管理，具体做到“四要”。一是系统要联网，实行全国公积金系统网络的联网，至少要对开展异地贷款的城市公积金之间的联网，以便对异地贷款申请人进行资格有效审查，而不是凭一纸介绍信或资格认定书来确认；二是审查要严格，对申贷人异地购房的资料要认真审核，确保购房楼盘、合同、价格、面积和购房人资格的真实性，以防造假骗贷；三是程序要规范，要制定全国统一的异地贷款流程，各地中心要严格按流程操作；四是管理要严紧，放贷中心要和属地中心联合对贷款人进行管理，互通信息，准确掌握贷款人的基本情况和收入状况，对还贷情况严密监督，实行信息预警，发现异常情况及时追还贷款。同时要综合运用经济、行政、司法手段，确保贷款不逾期、不坏账。

5、确保资金良性循环。针对存贷比例倚高不下导致资金流动性风险，实行资金适度节流和开源并重的措施。一是设置个贷率临界点，以不超过85%为宜，超过临界点时，适当调整信贷政策，把个贷率控制在资金可承受范围内；二是执行差别化信贷政策，包括差别化首付、最高贷款额度和利率政策，优先保障向购买第一套普通自住房的缴存职工发放贷款，最大限度满足缴存职工必要的改善性住房消费需求，注意避免较高收入家庭长期占用贷款资金；三是适度融资缓解资金压力，如资产证券融资、银行拆借融资和定期存单抵押贷款等方式，短期内获取资金满足公积金提取和贷款需要，但长期大比例的借款要特别注意，避免高利息的拖累造成自身经营发生亏损。

6、落实规范缴存政策。针对缴存业务放任失范导致社会分配不公风险，一是严格执行政策，对高比例高基数缴存的单位进行规范调整，缴存比例一律控制在12%，不能突破缴存最高限额，对低比例低基数缴存的单位，按照条例的规定提出要求，提高缴存金额，对困难企业，按照有关规定，可以适当降低比例缴存和暂缓两年缴存；二是严格归集执法，各地公积金管理中心要成立归集执法队伍，依法依规行使职责，对漠视职工权益，拒绝建制或长期拖欠职工公积金缴存的单位，要上门执法，依照条例督促建制和缴存。

7、建立部门协作机制。针对部门联合协作乏力导致骗取骗贷风险，要实行联网、联动的“三个加快”。一是加快推进与不动产登记部门的联网，实现数据信息共享；二是加快建立与公安部门联动机制，共同防范、打击骗取骗贷行为，特别是严厉打击不良中介和劳务公司的专业制假违法行为；三是加快实行公积金失信黑名单制度，对缴存人员骗取骗贷行为的程度划分相应等级，记录在人民银行个人征信系统中，影响其一定期限内的提取和贷款业务的办理。

8、强化信息安全管理。针对信息系统尚不统一导致业务运行安全隐患风险，在四个方面予以防控。一是要制定总体规划。应由住建部监管司牵头，对住房公积金信息化建设做出总体规划，实行统一的业务管理系统，建立住房公积金监管数据库，如在全国实行有困难，至少在省级范围内实现联网；二是要高标准建设信息系统，硬件设备立足高新精，软件系统实行全国或者省级统一，满足现实和发展需要，推进住建部“双贯标”全面完成。三是要建立省级灾备中心，在各地公积金实现数据备份的同时，统筹建设省级容灾备份中心，构筑公积金信息安全的最后屏障；四是要着力提升队伍素质，做好信息管理队伍的用人、培训、考核工作，强化责任落实和责任追究，建立完善严格的信息管理制度，确保公积金信息网络、数据和业务系统的绝对安全。