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浅议基层审计机关政府投资审计转型的困难与对策

来源:衡阳市审计局 发布时间:2020-10-16 11:18:49

浅议基层审计机关政府投资审计转型的困难与对策


王振旭 朱大胜 周萍 符梦琼


2017年以来,审计署陆续制定出台了《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》(审投发[2017]30号,以下简称《意见》)、《审计署办公厅印发〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答的通知》(审办投发[2019]59号)等文件,从制度层面对审计机关开展投资审计工作进行了指导规范。地方各级审计机关认真贯彻文件要求,健全完善制度机制,坚持突出重点、依法审计,扎实推动投资审计转型,已取得一定成效,但在转型实施过程中,仍存在一定的困难和问题,笔者从工作实践出发,结合近年来投资审计中遇到的问题和困惑,浅谈一下基层审计机关投资审计转型的几点思考。

一、所在地市投资审计转型工作开展情况

2017年《意见》出台后,笔者所在的市本级审计部门负责人及时向党委政府汇报审计署对投资审计的新部署、新要求,建议清理或修订完善我市投资审计相关法规制度,本级政府于2018年出台了《关于进一步完善和规范政府投资建设项目审计监督工作的意见》(衡政发[2018]7号),依法履行审计职责,规范政府投资行为,提高投资审计监督质量,切实防范投资审计风险。主要取得以下成效:

(一)依法独立行使监督职权

审计机关全面退出各类带有管理职能的议事协调机构,不再参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标投标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动,依法独立行使审计监督权,做到“不越位,不缺位”。

(二)科学制定审年度计计划。

按照审计全覆盖要求,坚持围绕中心、服务大局,突出重点、确保质量、防范风险的原则,科学制定投资审计年度项目计划。重点对政府投资为主,涉及全局性、战略性、基础性的重大建设项目开展审计监督,统筹审计力量合理确定审计项目数量规模,使投资审计从关注数量规模向注重质量效益转变。每年安排重大项目跟踪审计、专项审计调查及工程建设项目情况审计等多类型项目,审计内容涵盖国家有关政策措施落实情况、与项目有关的部门和单位履职情况、基本建设程序执行情况、建设资金管理使用及财务收支情况、招投标管理及合同执行情况、工程造价及工程变更管理情况、设备物资和材料采购情况、建设成本核算及概(预)算执行情况、资产管理及交付情况、土地利用及征地拆迁情况、竣工决算报表编制情况、投资绩效情况等多个方面,重点揭示普遍性、系统性、制度性问题,促进加强政府投资建设相关领域和单位的制度建设和风险防范。

(三)严格执行法定审计程序。

一是按规定编制年度审计项目计划。根据法定职责权限,在调查审计需求和评估审计资源的基础上,编制年度审计项目计划,报市委审计委员会批准并向上一级审计机关报告。二是严格遵守审计业务规范流程。坚决取消“简易程序”,按规定向被审计单位送达审计通知书、编制审计取证单和工作底稿;审计组在起草审计报告征求意见稿前,对重大事项进行集体讨论并形成明确意见;审计报告在书面征求被审计单位意见后,依次提交审计机关业务部门复核、审理部门审理、召开业务会;审计机关向被审计单位出具正式审计报告、作出审计决定,督促被审计单位整改;项目完成后按统一要求整理资料并及时归档。

(四) 形成投资审计点线面结合模式。

“点”就是集中人员、对建设项目重要节点实施重点审计,如工程结算审计、征地拆迁资金审计。“线”就是实施重大项目跟踪审计,将建设项目各个节点串联起来,紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、施工建设、工程结算、资金管理等关键环节进行审计,实现从单一工程造价审计向全过程投资审计转变。“面”就是开展专项审计调查,通过多项目的横向延伸调查重点揭示政府投资建设项目相关领域和单位存在的普遍性、系统性、倾向性问题。通过“点线面”结合,实现投资审计全覆盖。

二、现阶段投资审计转型面临的困难和问题

  (一)体制机制不健全,基层审计力量不足专业技术人员缺乏,投资审计能力、方法和技术与转型要求存在差距笔者所在地区县区级审计机关普遍投资审计力量不足,个别审计机关只有一名专业造价师,人少事多的矛盾突出,具备专业技术职称的人员无法享受相应职称待遇,影响了工作积极性,增加了人才引进难度。加之投资审计转型要求审计人员具备工程管理、财务会计及相关法律法规等多方面专业知识,现有投资审计力量知识储备欠缺,且审计过程几乎都是对结算资料进行复算、比对,加以一定的现场核查,而对目前工程行业出现的新技术了解和应用都不理想,审计时效和审计质量均难以保证,转型面临较大困难。

(二)监督与管理界限难以把握,如何在确保审计成效的基础上促进项目单位履行管理主体责任成为困扰投资审计转型的难题审计署提出投资审计工作要注重事前、事中、事后三个阶段的审计,同时界定审计职权范围在于监督,而不能参与工程项目的管理,但在实际操作层面,事前、事中审计有时难以把握监督和管理之间的界限,审计介入的时间点不够明确,介入过早,容易越俎代庖、有参与管理之嫌,甚至造成项目单位把管理主体责任转嫁给审计机关的局面,介入过晚,又极易变为事实上的事后审计,审计监督的提示预警作用难以发挥,大大影响审计成效。

(三)法律法规不健全,对投资审计中发现的问题进行处理处罚依据不够充分、明确,且缺乏规范性投资审计文书标准和(三)0一方面,转型后的投资审计是对建设项目各个阶段及各个方面的综合审计,而目前《审计法》及《审计法实施条例》中关于投资审计的针对性条款较少、操作性不强,特别是对发现的问题缺乏明确的处罚处理依据。另一方面,投资审计与常规审计相比,无论是审计内容还是审计流程都有不同之处,而现有的审计文书格式和审计程序规定与投资审计实际存在一定不相适应的问题,亟需统一规范的文书标准及审计操作指南。

三、推进投资审计转型的对策与建议

(一)多形式多途径加强审计队伍建设人才培养。一是外部引进人才,创造条件吸引人才,可从高等院校、社会中介机构等招考优秀复合型人才充实投资审计队伍;二是内部培养人才,建立激励机制,通过脱产学习和集中培训等方式,鼓励更新观念和知识,不断提高现有投资审计人员业务技能以适应投资审计转型;三是建立人才网络,与内审协会、会计师事务所以及专业咨询机构建立技术专家合作关系,必要时用于充实重点建设项目审计力量。

(二)加强投资审计新手段、新方法的交流、推广与运用。通过聘请外部专家授课、组织投资审计业务骨干分享好的经验与方法、在项目中实战等多种方式,积极探索大数据等审计技术在投资审计领域的应用,加快投资审计由传统审计向现代审计的转型。建议从省级层面开发、运行、管理投资审计平台,制定统一标准规范,全省推广,共享数据,全面加强投资审计技术创新。

(三)健全投资审计相关法律法规体系,规范投资审计操作规程以法的形式明确投资审计定性及处理处罚依据,规范投资审计行为,降低投资审计风险。上级审计机关应出台投资审计相关操作规程和指导意见,对投资审计职权、范围、流程等作出规范,强化对下级审计机关的业务指导,确保上下一盘棋,破解投资审计法律尺度把握不准、程序不严谨、文书不规范、潜在风险大的难题。