以大数据为依托实现投资审计全覆盖简析

王振旭、符梦琼、赵敏等

【摘要】政府投资审计全覆盖，是审计工作发展的必然结果，也是各级政府和全社会共同关注的重大问题，文章从基层审计机关开展投资审计和大数据审计实践出发，查找影响政府投资项目审计全覆盖的诸多困难，并尝试提出应用大数据开展投资审计的相关对策，为政府投资项目审计全覆盖提供参考。

【关键词】政府投资审计；全覆盖；大数据

一、引言

政府投资项目审计是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况实施的审计，对关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程实施的跟踪审计，对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目实施的审计。政府投资项目审计是审计机关的法定职责之一，是国家对固定资产投资活动实施监督的有效手段，是国家审计监督的重要内容。

当前，政府投资项目数量多、资金总量大，涉及的范围广，在项目实施过程中管理混乱、投入高产出低、违规建设、超额投资等问题时有发生，极易造成国有资产流失和政府官员贪污腐败。

如何实现政府投资项目审计全覆盖、对重大投资项目开展跟踪审计、对国有资产重大投资决策及投资绩效情况进行全面审计，如何促进相关单位履职尽责、促进项目顺利完成、促进提高投资绩效成为审计机关当前无法回避的课题。

社会变革时期，审计事业的发展必须与经济社会的高速发展相适应。在当前国家审计全覆盖的要求下，审计机关现有人员以及审计技术现状已难以适应审计工作新形势的需要，但随着大数据时代的到来，信息技术的发展为审计全覆盖提供了强有力的技术支持。本文旨在探讨在大数据背景下，针对投资审计面临的现实困难，如何利用大数据实现投资审计全覆盖。

二、大数据背景下政府投资审计面临的困难

（一）审计模式相对滞后，大数据运用程度不高。

1.投资审计项目年度计划管理随意性大。在日常工作中，审计机关与发改、国土、环保、统计等部门缺乏信息沟通和数据共享，无法全面了解政府中心工作和投资项目的动态信息，制定年度项目计划时存在盲目性，往往是“眉毛胡子一把抓”、来一个审一个，选择项目随意性大，极易出现“投资审计缺位”。以衡阳市本级为例，政府投资审计与财政评审密不可分，审核项目为在财政评审完成后定案金额在1000万元以上的投资项目，市审计局所列年度审计计划只是与财政部门沟通后形成的，而未取得发改、国土等其他相关职能部门的具体数据。因此，审计机关在投资审计项目确定上往往很被动，只能依赖财政部门提供的信息，年度审计计划成为摆设，投资审计任务相当繁重。

2.投资审计定位不准，审计内容单一。当前政府投资审计大部分是事后审计，即对工程竣工决算进行审核，未依法对建设单位项目管理情况进行审计监督。审计机关的审计内容单一，只负责对竣工决算进行核减，施工方和审计机关往往像在“躲猫猫”，施工单位以增加工程造价为目标，审计机关以核减造价作为工作成效。此种审核方式对工程建设所起的监督作用也是有限的，它并非真正意义上的全覆盖投资审计。审计机关未能对投资审计准确定位，审计过程实际履行的是财政评审职能的补充，甚至充当建设单位造价员的角色，只是核减了施工单位决算工程款了事。若在工程建设前期出现投资差错或重大失误，造成国有资产浪费或流失，审计机关将承担巨大的审计风险。

3.投资审计流程简单，审计手段落后。现有的投资项目是经财政评审后，送审至审计机关投资科室，投资科室交接资料后开展审计，出具审计报告。从工作流程来看较简单，没有审前调查了解、制定实施方案、下达审计通知等过程。基层审计机关投资审计还停留在手工翻凭证核算工程量阶段，对建设领域管理活动、资金绩效评价等方面涉及深度不够，尽管部分工作由传统手工计算过渡到应用专业化软件，但依然跟不上信息化发展的步伐，大数据、联网审计还未渗透到审计工作中。审计任务的日益加重，审计技术方法的落后，审计工作的不适应性也愈发凸显。

（二）审计力量严重不足，复合型审计人才匮乏，创新意识不够。

1.审计力量与审计任务矛盾日益突出。我国作为世界第二大经济体，经济发展日新月异，政府投资项目日益增多、规模今非昔比，政府投资审计任务越来越重，受机构及人员编制的限制，现有投资审计人员数量捉襟见肘。近几年，基层审计机关虽然进行了大量的计算机审计培训，但与繁重的工作量相比，数据采集、整理和分析的专业技术人员仍然严重不足，难以满足新形势下审计监督全覆盖的要求。以衡阳市本级为例，年度审计金额大达100亿元以上，而投资审计人员只有10多人，人均审计金额数十亿元；又以衡阳市所属某城区审计局为例，投资审计人员仅3名，每年要完成百余个投资审计项目的竣工决算审计，不仅如此，投资项目的建设程序、招投标、变更签证等各个环节也要进行监督，工作质量就难以保证。

2.年龄结构与知识结构与审计需求不兼容，专业知识单一，缺少复合型人才。随着政府投资审计工作任务日益繁重，审计业务人员和计算机审计技术人员“两张皮”的矛盾愈加突出。会编写分析语句的年轻同志缺乏战略性思维，审计思路不够开阔，工作经验欠缺，不能多角度发掘问题；而经验丰富的老审计人员编写不了审计语句，不能将审计思路与大数据、信息化糅合，无法最大限度发挥数据价值。基层审计机关虽然不断优化和完善投资审计职能和人员设置，增加了投资审计人员配置，但在当前形势下，投资审计的数据量庞大，工作内容日益复杂，而精通计算机、财务、文字和综合协调能力的投资审计综合型人才依然缺乏，以笔者所在市级审计机关为例，基本上没有既懂投资审计又擅长常规审计和数据审计的人员，即使在一个项目中分别配备了投资审计和常规审计人员，也极有可能出现因角度不同而难以相互理解配合的局面，审计效果欠佳。

3.思想不够解放，创新意识不强，数据融合度不高，投资审计的大数据运用程度极低。随着科技的进步，网络技术、信息技术的发展，大数据已经渗透到审计工作的方方面面，在大数据背景下，传统的投资审计模式已不适应时代发展，也无法适应审计数据大量增加、审计内容日益复杂的客观事实。近年来，各级审计机关在财政财务收支审计、社保资金审计等领域积极适应大数据变革，传统审计模式积极与大数据审计相融合，基本跟上大数据的变革脚步。但在投资审计领域，大数据运用程度极低。一方面源于投资审计特殊性，要实现大数据审计光靠审计机关或者财政评审传输的数据是远远不够的，需要发改、建设、规划、国土等部门的数据聚合。另一方面是政府部门或者审计机关尚未为投资审计搭建一个专门的平台，有些审计机关虽搭建了平台，但是困于数据获取的有限性和使用上的不方便、不习惯，加之精通大数据融合的投资审计专业人员缺乏，导致局部性的投资审计平台未能有效持续地使用。

（三）各类数据共享程度和兼容性不高，投资审计大数据运用受阻。

投资审计全覆盖监督需要采集政府投资项目的全流程数据，从项目的立项、招标、施工、交付使用到竣工决算，这其中涉及到的相关职能部门有发改、国土、规划、住建、环保等。虽然《中华人民共和国审计法》、《国务院关于加强审计工作的意见》和中央审计委员会第一次会议精神一再强调审计机关具有数据采集的职能和权限，各相关部门要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据，在实际操作过程中仍会遇到种种困难，各相关部门向审计机关提供电子数据顾虑重重，各职能部门的数据不但是“躺在家里睡大觉”，审计人员也因采集数据的艰难而对投资审计大数据的运用持被动和怀疑态度，这不仅制约了政府投资项目的效益性，也制约了投资审计全覆盖的发展。以衡阳市某县为例，当前县级各职能部门管理的行业数据相对独立，各类应用软件之间缺乏有效的信息交换，数据兼容性不高，“信息孤岛”现象未能很好解决。同时，审计机关的数据采集也未能得到当地党委政府的全力支持，未能与主管项目的有关单位建立协作机制，开拓新型数据源，没有构建起一整套覆盖本地区政府投资项目的“深层次、宽领域、多样化”的投资审计数据平台，各职能部门的数据资源无法实现共享。

三、大数据背景下实现投资审计全覆盖的路径探索

（一）以大数据为依托创新审计模式。

1.借助大数据力量，科学制定项目计划，明确审计工作重点。审计计划是开展审计工作的起点，在制定计划时要科学统筹，合理安排。审计机关应加强与发改、财政、住建等部门的有效联系与沟通，将相关数据进行整合，建立政府投资项目数据平台，统筹安排年度审计工作，对中长期审计工作进行规划，实现审计计划动态管理。对于涉及民生工程的建设项目（如保障性住房建设、城市道路交通等基础设施）确定为重点审计项目，做到每年必审、凡审必严；对于政府投资额较大、影响较大的项目可组织专业力量进行重点审计；其他的投资项目可交由内部审计或社会审计，进行不定期抽审，实现周期性的动态审计全覆盖。

2.借助大数据的力量，实现投资审计动态跟踪监督。在大数据背景下，借助相关数据服务平台，对投资项目立项后的各个阶段进行动态实时了解，关注项目实施各环节具体进程情况，对异常信息进行预警，形成审计疑点，使投资审计贯穿整个工程管理链条的始终。同时，根据审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号），审计机关要注意防范因动态跟踪产生的投资审计风险，避免直接参与询价、讨论等具体过程，对个别重大隐蔽工程只拍照留存，不作现场认定，严格执行审计署关于投资审计的相关规定。

（二）培养大数据审计精英团队，打造一支高素质的投资审计队伍。

1.培养“高、新、优”型投资审计队伍。在大数据背景下，数据量庞大、数据结构复杂，工作环境也趋于复杂，对投资审计队伍提出更高标准和要求。一是培养高水平的投资审计人员，审计人员要有更高的政治站位，更高的知识能力，更高的业务水平。二是培养创新型人才，投资审计较其他类别审计因其固有的工作模式和专业性，在创新方面明显不足，要鼓励并培养有创新意识的审计人员，营造较好的创新环境，通过中坚力量帮带新人挖掘潜力，根据专业胜任能力对应岗位需求。三是审计队伍人才结构优化，在现有的审计队伍中，以实际工作需求为导向，通过多岗位、多类型参与各类审计项目，不断完善和优化审计人员结构，从以传统的工程造价投资审计人才转变到熟练掌握工程造价，并熟悉大数据、财政、法律、管理等多学科、多领域的复合型人才，选用并着重培养复合型人才。

2.将人工智能引入到投资审计工作中。在大数据背景下，光靠审计人员的增量是无法匹配到繁重的审计任务中，要使投资审计人员从繁重的工作解放出来，可将人工智能与投资审计二者融合，将投资审计中固有的审核模式和人类的思维通过人工智能展现出来。如新建工程通过算量计算出材料的用量、清单计价通过套用不同类别的定额识别异常等。脱离于时间和人力，合规性审计工作原来通过抽样的方式进行，在此工作环境下就可以达到100%全覆盖，审计人员也可以将重心转移到高附加值工作中。

（三）将大数据运用到投资审计中，建立政府投资项目管理平台

早在2015年，《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发【2015】12号）明确指出：“依托互联网和大数据技术，建设信息共享、覆盖全国的在线审批监管平台，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动协同监管机制”，为投资审计实现信息化提供了方法指引，国家“十四五”规划更是将数据技术融入社会经济发展方方面面。因此，一是要采集数据，构建数据来源。从专业应用角度来看，投资审计所需要的数据涉及工程、财务、法律、管理等四个维度；从时间跨度上看，涉及项目决策、项目设计、项目实施、项目竣工乃至项目运维阶段。所需数据具有量大、种类多、非标准化数据多等特点。审计机关通过梳理、比对、分析数据，形成审计疑点，增强审计针对性，为深入开展投资审计提供有力的支撑。二是要建立政府投资建设项目数据管理平台，进行项目跟踪审计。在项目审批过程中，在数据平台上对建设、施工、监理和管理、审批等单位设置权限，审批节点必须通过才能进入下一流程，对于建设过程中的特殊审批事项，如重大变更、索赔和大宗材料采购等程序也需在此数据平台内完成。数据管理平台的建立，可以大大节约审计成本，缩短审计时间，也可更好地对政府投资项目的程序进行监督，防范项目建设过程中可能出现的风险。

大数据在投资审计中推广的主要实现方式是搭建平台，有端口、有数据，并不断更新，完善平台数据。在数据采集的前端，各个部门财务系统要统一，业务系统要纳入到大数据投资审计平台中。各部门将列入审计计划的投资项目建立线上线下联动机制，对审批、立项、备案的项目进行全程跟踪，各相关部门的审批信息、监管信息、处罚信息也要共享到同级审计机关，如发改部门将可行性研究审查、立项手续，建设单位将工程设计、施工、招投标信息上传至平台，财政部门将财政评审上限值和项目竣工决算评审的数据导入，审批功能在平台内进行流转审批，会同审核。

（四）以投资审计大数据平台为依托，建立各部门联动的长效机制。

实现以监管为核心的大数据投资审计平台，审计关口前移，需要各部门联动，审计机关应建立与发改、财政、国土、国资、建设、纪检监察等相关部门的长效协调机制。一是强化角色意识，清楚自身工作职责和内容，在大数据背景下，制定相关的工作规定，细化工作内容，明确各岗位职责任务，将各部门工作职责任务纳入年终绩效考核。二是建立完善的审计跟踪机制，梳理工作流程，加大项目立项投资评审、招标控制价、合同、签证备案、竣工就算等监督管理力度，进一步规范国有投资项目的计量计价行为，实现工程造价的全过程跟踪审计监督，如:审计部门通过登录平台，可对各部门上传及审批的信息调阅查看，打破部门壁垒实现数据共享；通过数据比对发现疑点，可以发布平台指令由各部门补充提供证明资料；发现异常或者问题的，可以及时向纪检监察部门提供问题线索，或者督促相关业务部门尽快落实整改。三是确定失职失责人员的处罚措施,从而将多部门的联动机制规范化、制度化和流程化,使得多部门不同范畴和类型的业务流程实现对接,真正形成多部门联动的监管合力。

（五）建立健全大数据背景下的投资审计法律法规体系

审计与法制建设密不可分,二者相互依存、相互促进。政府投资审计一方面对建设单位的法律法规执行情况进行监督，另一方面必须在规范的法规制度体系中执行审计。在大数据背景下，建立健全投资审计的法律法规，能从根本上解决法律适用的冲突问题。一是构建科学的政府投资审计准则体系和审计工作指南体系。结合审计工作中的实际经验，借鉴国外在投资审计方面的先进做法和经验，建立健全善投资审计相关法律法规，由政府主管部门编制投资审计工作指南，为投资审计指明方向，做到有法可依，有章可循。二是要进一步明确政府投资审计各个部门、各个环节的权责。投资审计并不是审计部门和被审计单位点对点的关系，审计过程中要考虑建设项目竣工、验收、决算、交付使用等各个环节，许多环节的审计需要涉及到财政、税务、工商、建设、金融等相关部门，这就需要协调好各部门的职责和审计机关的行政执法监督权，特别是审计决定如何得到有效落实的问题，应当从法律层面给予审计机关一定的执法权，切实明确审计机关在政府投资审计中的合法的执法权力。三是健全平台数据分析技术指导工作机制。一方面督促相关部门上传真实、完整的审计数据，保证电子审计证据的相关性和可靠性；另一方面加强审计数据在访问、存储、运输、使用等方面的管理，明确取证程序，规避由大数据带来的信息风险和认知风险。