开展全过程投资审计的几点思考

王振旭、谢修检、符梦琼

近年来，全国各级审计机关高度重视投资审计工作，不断加大对政府投资工程建设领域的审计监督力度，但政府投资项目存在的顽固性问题和投资审计面临的新形势、新挑战都意味着投资审计亟待转型，根据这一需要，笔者所在地审计局成功实施了2017年至2019年度城市建设资金专项审计调查，关注城市重大项目投资决策、建设实施、资金成效等全过程、全方位管理，揭示重大项目投资决策论证不充分，项目计划性不强，程序履行不到位，招标投标和政府采购不规范，政府投资项目超预算、概算，结算评审时限过长，影响政府公信力等问题。促进了城建资金科学合理分配、建设程序完善、项目及时推进和管理逐步规范，有效维护了市场主体权益，取得了较好的审计成果。现结合项目开展实践，就开展全过程投资审计投资谈几点思考：

一、现阶段政府投资工程项目存在的主要问题

建设项目是一个庞大而复杂的系统工程，分为前期调研、决策立项、评估设计、建设施工、项目决算、后期维护等多个阶段，涉及资金、程序、管理等诸多方面，各个阶段、各个环节的任何一点疏漏都有可能对整个项目造成难以估量的负面影响或损失，根据以往审计情况可以发现目前的政府投资工程项目还存在着一些普遍性问题。

（一）前期评估不充分，导致项目决策不合理，增加项目风险。

政府投资工程项目的决策是影响和决定投资成效的基础，决策阶段要明确回答应不应该建设、建设资金来源、项目预期效果等一系列问题，只有经过科学充分的可行性研究才能做出正确有效的投资决策，而现实中很多项目并未充分考虑现实因素和项目预期就盲目上马，致使项目实施过程中因各种原因难以推进而延长工期，大大降低资金时间价值。

（二）项目设计不科学，导致项目停滞或超支，影响项目成效。

项目做出决策后，工程造价控制的关键就在于设计，如何在现实条件允许的前提下作出正确有效的设计是后续正常施工的前提，而不科学、不合理的设计不仅会影响项目工期，更将带来项目超支风险。

（三）招投标不合法或不规范，影响市场公平竞争，甚至存在利益交换。

工程项目设计、监理、施工、设备物资采购等根据所涉金额大小或性质类别都有可能要进行公开招投标，但从以往审计情况来看，由于这个阶段与后期的经济利益密切相关，因此也是违法违规行为的易发阶段，如应招标而未招标、先施工后招标、支解发包规避招标甚至围标串标的问题时有发生，而审计发现时已成既定事实，移送相关部门，也可能过了追诉期，严重损害市场公平。

（四）施工过程难以实时跟进掌握，影响施工成本核算。

施工阶段的关键是对工程变更签证实行有效控制，审计发现，许多合同外工程量只能依据建设方提供的签证工程量计算，再如隐蔽工程在工程结算或审计时已经完工，难以现场核查，仅有签证单作为参考，实际工程量已无法有效判断，为据实结算带来不便。如上述城建资金审计中涉及的一给水管网项目，部分管线段前期地勘显示地质为土或者砂，但该管线段经设计、监理、建设单位签字确认的签证单显示是岩石，这就给审计带来不小的难度。

二、全过程投资审计的提出背景

以前的投资审计重点集中于项目工程造价结算审计，由于审计介入时间点在工程竣工验收之后，因而所发现的上文提到的项目决策、设计、招投标及施工等各阶段的问题都已既成事实，甚至有些问题已难以进行有效的处理处罚，极大削弱了审计威慑力，更不利于市场的健康有序发展。

2017年，全国人大法工委发文，明确审计结果不再作为政府投资建设项目竣工结算依据。审计署出台《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》等文件（审投发[2017]30号），全国各级审计机关开始探索投资审计转型，其中之一就是将投资审计重点由造价审计向全过程审计转变，由事后审计向事前、事中审计转变，这无疑是攻克政府投资项目建设领域顽疾、切实提高投资审计成效的重要举措。

三、开展全过程投资审计的可行路径

（一）充分运用大数据技术，构建政府投资项目数据平台。

政府投资项目数据众多，涉及资金量巨大，各级审计部门人力资源有限，必须通过大数据手段帮助实现对政府投资项目审计的全覆盖，因此构建覆盖多部门多数据的政府投资项目数据平台十分必要。数据平台应整合财政、发改、资规、住建、环保等部门的业务数据，从源头开始确保项目名称编码的统一，构建项目全过程控制体系，实现项目决策、立项、设计、招投标、施工、结算等各阶段的线上审核审批和动态监管，既有利于职能部门发现管理风险、堵塞漏洞，又有利于审计等监管部门实时监督，一举多得。

（二）紧盯项目过程中的关键节点，实现全过程审计监督。

根据政府投资项目数据平台的信息，综合考虑项目投资额、完成度等因素，定期抽审重点项目特别是大型民生项目，以实现全过程投资审计监督为出发点，在项目各阶段的关键节点进行审计介入，及时揭示项目风险，真正实现从事后审计向事前、事中审计转变。

一是决策阶段，通过及时审查项目立项审批手续、文件批示及可行性研究报告等资料，发现擅自决策、越权审批、先建后批、手续不全等问题，及时纠偏或叫停风险项目。

二是设计阶段，对设计概算主要是审查概算编制依据的合规性、概算编制的准确性和概算总体内容的真实性；而施工图设计内容更深化、更细致、更具体，是确定合同价款、考核工程成本、进行工程结算的重要依据，需要着重审查技术上的先进性和经济上的合理性。

三是招投标阶段，通过对招标公告、招标文件、投标文件、合同签订等事项进行深入比对分析，发现招标、投标、评标过程中的资料不完整、投标资料未响应等基础性问题和低价中标、围标、串标、陪标问题，以及评标不公平、不公正、暗箱操作等违法违规问题。

四是施工阶段，大力提倡和推进对施工过程的影像、照片资料的取证并要求定期上传数据平台留存，加强对施工现场的审计调查，通过查看施工日志、监理日志等资料，引进无人机、GPS、卫星遥感影像等新型技术,对项目施工的关键环节和部位进行现场浏览和数据采集,及时发现签证与事实不符的问题，确保政府投资项目施工的规范有序。

（三）完善绩效评价体系，强化政府投资项目综合效益。

对政府投资项目的审计不仅要审查项目建设程序是否合规、工程造价是否合理、资金流向是否合法，还要对项目实际运行成效进行绩效审计，以对之后的政府投资提供充分有效的事实参考，这对促进政府投资效益最大化、切实拉动地区经济具有十分重要的意义。

要本着“揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益”的原则，建立适合本地区经济发展现状的政府投资绩效审计评价体系，评价指标应涵盖项目的社会效益、经济效益、环境效益等多个方面，分析项目是否符合国家的产业政策、是否符合当地发展需要、是否具有可行性、投资规模是否在批准的预算之内、投资结构是否合理、投资项目的内控制度是否健全有效、是否符合环境保护和绿色发展的需要等。通过指标分析与评价，及时揭示政府投资项目建设的相关问题，从体制、机制层面查找问题形成的原因，提出有针对性的意见或建议，促进各项目单位堵塞漏洞、建章立制、规范管理，力争使审计成果转化为推动政府投资效益提升的“助力器”。

总之，实行全过程投资审计，可以有效降低政府投资风险、减少损失浪费、遏制腐败滋生、拉动经济发展，是各级审计机关解决政府投资领域顽疾、切实履行经济监督职责的可行路径。