从审计视角出发，关于优化工程建设项目

审批管理的几点思考

邱文 王振旭 刘晴 符梦琼

一、政策背景

工程建设项目审批贯穿项目立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收直至公共设施接入的各个阶段，覆盖行政许可和技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等各类事项，审批结果及时效直接影响项目能否落地及推进效率，可以说对项目成败起着关键性作用。

2018年5月14日，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），决定在北京、天津、上海等地开展工程建设项目审批制度改革试点工作，以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系。

2019年3月，试点工作开展近一年后，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号，以下简称《实施意见》），决定在全国范围内开展工程建设项目审批制度改革，形成统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系，统一监管方式的工程建设项目审批“四统一”模式，达到精简审批环节、压缩审批时间、提高审批效能的目的。此项改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。

2019年12月，全国住房和城乡建设工作会议指出，要着力深化工程建设项目审批制度改革，要推广各地改革经验和创新做法，进一步推进全流程、全覆盖改革，完善评估评价机制，加强社会监督，确保2020年基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。

二、审计发现现阶段工程建设项目审批环节存在的主要问题

基础设施投资是地区经济稳增长的重要手段，城建资金投入也历来是地区财政的重要支出方向之一，因此，政府投资建设项目是审计机关开展工作、履行经济监督职责的重点关注事项，而从以往的审计经验来看，这些建设项目在审批环节还存在着很多普遍性问题。

1.关键环节审批到位率不高，相关证件办理不齐全。审计发现政府投资建设项目在项目审批核准、用地手续、建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可、竣工验收等关键环节的审批到位率不高，证件办理不齐全的现象不在少数，特别是一些紧急项目，手续不到位便开工建设的情况比较常见，存在一定的工程建设风险。

2.审批流程时间长，审批效能有待提高。根据以往审计掌握的情况，工程建设项目从提出到实施，需经过二十多个部门的重重审批，这种做法虽有利于通过理性约束和层层把关降低决策失误的可能性，但也容易出现官僚主义、人为设卡甚至权力寻租等问题。个别审批权高度集中，一方面存在工作量与承接能力的矛盾，致使审批时限大幅拉长，另一方面导致滋生腐败风险，降低了审批的质量和效率。

3.审批自由度过大，监督追责机制不健全。项目审批均由相关职能部门决定，未经充分评估和公示，审计中发现部分审批事项的审批标准不明确、不统一，致使相似情况的审批结果不一致，增加了建设单位或市场主体报请审批的难度，降低了政府公信力。且对于主管部门制定的审批制度落实情况，往往缺乏相应的监督和追责机制，建设单位或市场主体遇到审批不作为、乱作为现象缺乏有效的维权途径，主管部门履职不到位的责任追究也难以达到足够的威慑作用，不利于建设领域健康发展。

三、问题产生的原因分析

1.政策制度不健全，履职依据不充分。审计发现现阶段对工程建设项目的地区性法规不健全，对纳入审批的项目限额标准等具体事项不够明确，造成主管部门、建设单位以及审计部门对哪些项目应该经过发改部门审批、哪些项目必须进行财政评审等的判定存在偏差，加大了工程建设项目特别是政府投资建设项目的管理难度。另一方面，由于政策制度不健全，相关部门对未经审批等问题的处理处罚力度不一，也在一定程度上影响了市场健康有序发展。

2.部分项目前期工作不到位，审批办证等环节受阻。部分工程建设项目特别是政府投资项目由于通常与政府或部门考核任务相关，属于必须开展的必要性工作，往往碍于时间要求仓促开工，因此前期工作难以到位，工程开工以后却发现用地审批存在障碍的情况时有发生，用地手续无法办理直接影响到后续一系列审批办证事项无法到位。此外，还有的项目由于可行性研究或者规划设计环节的疏漏，推进过程中发现客观条件无法满足继续施工要求，致使项目停工或者导致决算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”情况出现，影响项目竣工验收，造成财政资金浪费。

3.审批权限分配不科学，部门协调配合不到位。中央不断提倡深化“放管服”改革，取消不合法、不合理、不必要的审批事项的同时，要按照方便企业和群众办事的原则下放审批权限，而现实情况是，由于审批权限分配不科学，特别是在各类开发区、工业园区等区域相继设立的情况下，区内市场主体原则上遵循区域办事原则，而由于相关审批权限没有相应下放，使得部分园区建设项目需要两头跑，增加了项目推进成本，严重降低办事效率。另一方面，工程建设项目涉及环节多、部门多，各主管部门大多以自身业务为中心，信息互通机制不畅、衔接配合不紧密，“一件事重复办”或“一件事无人办”的情况均有发生。

四、优化建设项目审批管理的建议

1.加快建章立制，加大检查力度。进一步清理工程建设领域审批事项，该简化的简化、该取消的取消，对尚未明确的审批事项尽快出台有针对性的具体制度，将审批事项、审批时限、审批标准等内容向社会公示，主动接受监督。建立集合发改、资规、住建等部门审批职能和权限的统一信息数据平台，依托平台加大对项目审批情况的监督检查力度，出台相应制度对应审批未审批的项目进行处理处罚，规范工程建设行为。

2.探索区域整合，推动科学决策。根据《实施意见》内容，各类开发区、工业园区、新区和有条件的区域，政府统一组织对环境影响评价、节能评价等评估评价事项进行区域评估，这既有利于节约社会成本、又有利于提高审批效率，还能防范个别项目漏审的问题，减少项目因前期工作不到位而半路受阻的情况发生。政府还可探索将区域内的零散用地整合开发，集中办理相关审批手续，增大项目投资吸引力和后期竞争力，最大限度提高决策的科学性和抗风险能力。

3.落实牵头机制，合理分配权限。《实施意见》明确要求对工程建设项目立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可和竣工验收四个阶段，“每个阶段明确一家牵头部门，实行‘一家牵头、并联审批、限时办结’，由牵头部门组织协调相关部门严格按照限定时间完成审批”，意味着要从根本上改变“各家自扫门前雪”的现状，加强部门间沟通协调，切实提高办事效率。此外，要积极研究落实向各类开发区、工业园区等区域和下级机关下放审批权限，综合服务窗口、整合申报材料，提高群众和市场主体办事便捷性。