浅谈如何开展国有土地出让审计

王振旭  罗红萍  赵敏 

摘要：土地资源的所有权属于国家，政府是接受国家委托管理土地资源的受托者，政府需要按约履行受托经济责任。隶属于政府的国家审计则是政府的经济监督部门，依法履行审计监督职能。审计部门要充分发挥国家审计的监督作用，在土地出让金审计中，应重点关注土地出让全流程情况和出让金收缴管理。笔者结合自身审计实践，提出国有土地出让和开发过程中可能存在的问题，并提出对应的审计方法，研究规范土地出让的意见和建议。

关键词：国有土地出让     审计

本世纪前二十年，随着市场经济的完善和城市化进程的加快，土地资源得到大力开发和利用，土地出让收入也随之大幅度地增加，甚至一度成为基层地方政府非税收入中最重要的组成部分。尽管最近几年多重因素导致房地产市场行情下滑，土地出让收入也随之减少，但是土地出让金和相关税费仍是地方政府财源的重要组成部分，国土出让审计也依旧是地方审计机关的关注重点之一。

一、国有土地出让及供后管理中存在的主要问题

（一）城市规划流于形式，随意改变土地性质及控制性指标出让土地。

城市总体规划（以下简称“总城规”）是城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。总城规一般由地方政府制定、报上级政府审批通过后正式出台，上级政府在审批通过总城规之后，一般会要求地方政府尽快根据实际情况出台控制性详细规划（以下简称“控规”），控规对每一地块的用地性质、容积率、绿化率、限高等指标进行限定。总城规的变更需上级政府批准，控规的变更需经论证、征求意见和公示等环节，程序较为冗长和复杂。

地方政府出于增加财政收入或者其他目的，在土地出让环节中对总城规和控规变更较为随意，个别基层政府甚至配合有意向的开发商，通过空间规划委员会会议的形式，对指定地块的用地性质、容积率、限高进行变更后，再对土地进行招拍挂。如某房地产开发商看中一所知名学校对面的地块，但是该地块在总城规中规划为一所小学，容积率和建筑限高都比较低，开发商与地方政府达成私下协议，先由地方政府通过空规委会议，将地块的用地性质、容积率和限高进行变更，达到可以进行房地产开发的条件之后，再将土地进行招拍挂，开发商摘牌土地进行房地产开发。因为是优质地段，政府获得了较高的土地收入，开发商得到了稀缺地段。但是这样的操作严重违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，不利于城市的整体规划和建设，也极易出现官商勾结的廉政风险。

（二）在招商引资项目中以各种形式低价出让土地

有的地方政府以招商引资、支持企业发展等名义低价出让土地。近年来，随着监督的深入，直接以低于基准地价的价格协议出让土地的情况已经不多见，但是以各项奖补的名义返还土地出让金，造成实质上低于基准地价或者严重低于市场价的情况还时有发生。尤其是工业园区的工业用地，往往以稍高于基准地价的协议价进行出让，若政府在招商引资协议中承诺予以其他奖补或税收返还，实质上就已经形成了违规低价出让土地的事实。低价出让土地的做法既不利于政府土地收益的正常收缴，也严重影响了国有土地出让“招拍挂”制度的健康运行，使这项工作有失公平、公正。

（三）土地出让收入收缴不及时、不到位

根据有关规定，土地受让人只有依照出让合同的约定缴清全部出让金后，才能申请办理土地登记，取得国有土地使用权证书。但是近年来，随着新冠疫情及整体经济下行的影响，房地产开发商资金链紧张，土地摘牌之后以各种借口迟交、缓交、欠缴土地出让金的行为时有发生。部分开发商为了打造实力雄厚的对外形象，往往大宗土地进行整体摘牌，然后在没有足额缴纳土地出让金的情况下，申请按照缴纳比例分块办理土地权证进行开发。这种行为不仅对地方财政收入造成影响，也不利于土地的整体开发利用。

（四）土地供后闲置，未按规定收缴闲置费或收回闲置土地

按照《土地闲置处置办法》的规定，土地摘牌并签订出让合同之后应及时进行开发，超过最迟开工日期一年需要缴纳土地闲置费，超过两年政府可以无偿收回土地。土地受让人在取得土地使用权后没有在及时进行开发，一般分为政府原因和受让人原因。

政府原因一般表现为拆迁工作未完成，或者存在土地权属纠纷，导致受让人无法开发。受让人原因，则分为融资平台和非融资平台，非融资平台主体闲置土地往往是自身发展经营出现了突发问题，无法正常运营；融资平台闲置土地，一般是为了配合地方政府增加财政收入，也为了自身做大资产，囤积没有太大开发价值的土地。融资平台闲置土地，这往往还涉及到财政收入空转的问题，个别地方甚至已经形成摘牌土地——缴纳土地出让金——闲置土地——政府无偿收回土地的循环，财政收入严重虚增，土地利用极为随意，影响十分恶劣。

二、国有土地出让审计的主要方向和对策

（一）利用遥感影像技术，监测土地供后管理及开发情况

近年来，随着遥感影像技术的高速发展，国土审计不再局限于单纯地看资料和实地核查，审计人员要学会借助“矢量数据”的帮助，在收集土地报批和供应土地矢量数据的前提下，借助ArcGIS等软件的帮助，迅速而准确地定位批而未供、供后闲置土地、超红线范围开发的情况和面积，查找和提出节约集约用地方面的问题和建议。

（二）研究城市规划和土地出让情况，审查是否存在违规出让土地行为

在对城市总城规和控规有一定研究的基础上，对有改变用地性质嫌疑、或者明显容积率和限高不符合常理的出让地块，采取倒查的方式，从土地出让合同和地块规划文件，追踪同意该地块进行出让的空间规管委会议纪要和会审图纸，核查该地块的城规及控规，查找违背城规或控规，随意变更土地性质和约束性指标出让土地的情况。地块性质和指标的改变，往往来伴随着巨额利益，要通过对会议纪要、会签文件的研究，梳理决策过程，确定相关领导在变更过程中起到的作用，追踪是否存在官商勾结、利益输送的违法违纪行为。

（三）审查土地出让、办证档案以及验收资料，查找应收未收土地出让金情况。

土地出让金的审计是各级政府在土地出让和开发环节中最为关心的问题，审计既要关注出让环节的土地出让金收缴，也要关注供后改变土地容积率形成的土地出让金补缴。在出让环节，审计人员应对照土地出让台账、土地出让档案、土地出让收入明细以及土地权证办理情况，查找未按期限征缴土地出让金及相关税费的行为，以及自然资源部门未收缴土地出让金就同意办理土地权证的情况。在开发和验收环节，要关注地块通过合规程序调整容积率形成的出让金补缴是否及时、到位，也要关注验收环节查处的超容积率建设行为是否征缴到位，确保土地出让收入及相关税费及时、足额入库。

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，土地出让市场必定会沿着规范化的轨道发展，审计部门要通过准确查找问题，客观分析问题形成原因，有针对性地提出意见建议，来促进政府建立一个严格规范的管理监督体系，来确保土地交易市场规范有序合理的运转，保证国有资产不流失，土地价值不流失，人民的合法权益得到切实的维护，杜绝“土地寻租”现象的发生。