■ 中国地震局地球物理研究所研究员、特聘专家 高孟潭

习近平总书记指出，同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。提高自然灾害防治能力，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事，也是对我们党执政能力的重大考验。近日，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称《规划》），围绕推进应急管理体系和能力现代化，把握应急管理体制改革后的第一个五年规划期，紧盯自然灾害防治和安全生产两大重要领域，立足“防”与“救”两个关键环节，突出顶层设计，提出“十四五”时期国家应急体系的发展目标、主要任务和重点工程，对于构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，提升我国重大自然灾害风险防控和应急处置能力，保障社会主义现代化强国目标的实现具有十分重大的意义。

“十四五”时期自然灾害风险形势研判科学准确

《规划》总结了“十三五”时期防灾减灾救灾能力建设取得的新进展，全面深入分析了“十四五”时期自然灾害防治面临的新挑战，科学精准把握了统筹发展和安全、构建新发展格局、深入实施创新驱动发展战略等带来的新机遇。总的来说，“十四五”时期我国面临的自然灾害风险形势依然复杂严峻。

一是我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重这一基本国情没有变。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。据统计，我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等灾害的高风险区；58%的国土、82%的省会、60%的地级市、54%的县城处于7度及以上地震高烈度区；69%的国土面积存在较高滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害风险。改革开放以来，我国年均因自然灾害直接经济损失占国内生产总值（以下简称相对损失）稳步下降，相对损失20世纪80年代在7%以上，而2010年以来的相对损失在0.7%左右，平均每年降低0.15个百分点。但是，年均自然灾害直接经济损失绝对值（以下简称绝对损失）上升趋势明显，绝对损失从20世纪80年代至90年代的2321亿元上升到2010年至2018年超过4282亿元，并长期处于高位徘徊，预计随着我国GDP总量的继续增长，灾害绝对损失还有可能进一步上升。

二是自然灾害的突发性、异常性愈发明显。随着全球气候变暖，我国自然灾害风险进一步加剧，极端天气趋强趋重趋频，台风登陆更加频繁、强度更大，降水分布不均衡、气温异常变化等因素导致洪涝、干旱、高温热浪、低温雨雪冰冻、森林草原火灾发生的可能性增大，重特大地震灾害风险形势严峻复杂，灾害的突发性和异常性愈发明显。20世纪以来，平均每五年发生一次7.5级以上地震，每十年发生一次8级以上地震。21世纪以来，年均登陆我国大陆的12级以上台风4.1个，比20世纪90年代增加了46%。

三是大灾巨灾风险积聚，风险防控难度更大。随着城镇化、工业化的持续推进，我国中心城市、城市群迅猛发展，人口、生产要素更加集聚，高层建筑不断涌现，高坝大库与梯级水库不断建设，高铁里程和速度不断增加，交通、电力、通讯、供气、供油等重大基础设施、生命线工程大量建设。据统计，地震高烈度区的64个百万人口以上规模的大城市累计建成区面积为16.4万平方公里，人口数量达2.5亿人，GDP达20万亿元。城市空间组织更加紧凑，由于城市发展和产业布局对重大自然灾害风险考虑不够、管控不足，使得灾害链条不断延长，脆弱性、衍生性、复杂性不断变强，防控与处置更加复杂。

“十四五”时期自然灾害防治目标设置合理精确

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。习近平总书记坚持历史唯物主义，将防灾减灾救灾工作作为衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的重要方面，要求全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。《规划》紧紧围绕党的十九届五中全会提出的应急管理主要目标，与“十四五”时期经济社会发展主要目标衔接，提出我国自然灾害防治方面的主要发展目标。

在总体目标上，《规划》明确到2025年防范化解重大安全风险体制机制不断健全，安全生产、综合防灾减灾形势趋稳向好，自然灾害防御水平明显提高，全社会防范和应对处置灾害事故能力显著增强。在应急管理体制机制方面，领导体制、指挥体制、职能配置、机构设置、协同机制更趋合理，应急管理队伍建设、能力建设、作风建设取得重大进展，应急管理机构基础设施、装备条件大幅改善，工作效率、履职能力全面提升。在灾害事故风险防控方面，安全风险分级管控与隐患排查治理机制进一步完善，多灾种和灾害链综合监测、风险早期感知识别和预报预警能力显著增强，城乡基础设施防灾能力、重点行业领域安全生产水平大幅提升。在大灾巨灾应对准备方面，综合救援、专业救援、航空救援力量布局更加合理，应急救援效能显著提升，应急预案、应急通信、应急装备、应急物资、应急广播、紧急运输等保障能力全面加强。

在指标设置上，《规划》在继承“十三五”规划指标体系的基础上，与国家“十四五”规划纲要相衔接，科学选取统计基础扎实、最具有代表性的指标，设置年均因自然灾害直接经济损失占国内生产总值比例、年均每百万人口因自然灾害死亡率、年均每十万人受灾人次3项预期指标。在指标预期值设定方面，坚持实事求是，既明确未来防灾减灾救灾工作的重心、营造良好预期，又从客观实际出发，充分考虑自然灾害发生的不确定性，适当留有余地。

“十四五”时期自然灾害防治措施部署系统有力

“居安思危，思则有备，有备无患。”《规划》立足“防大险、救大灾”，坚持综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，紧紧抓住“防”和“救”这两大环节，着眼解决当前自然灾害防治领域最现实、最紧迫的突出问题，部署防范化解重大风险、加强应急力量建设和强化灾害应对准备等重点任务，实施风险防控能力提升工程和巨灾应对能力提升工程，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

一是系统部署防范化解各类重大自然灾害风险。《规划》将防范化解重特大自然灾害风险作为应急管理工作核心任务，充分认识灾害事故的分布规律和致灾机理，既要警惕“黑天鹅”，也要防范“灰犀牛”。《规划》明确，探索建立自然灾害红线约束机制，加强超大特大城市治理中的风险防控，严格控制区域风险等级及风险容量，编制自然灾害风险和防治区划图。优化自然灾害监测站网布局，完善应急卫星观测星座，构建空、天、地、海一体化全域覆盖的灾害事故监测预警网络。提升自然灾害防御工程标准和重点基础设施设防标准，提高重大设施设防水平。到2025年，自然灾害防御水平明显提升，多灾种和灾害链综合监测、风险早期感知识别和预警预报能力显著增强，灾害事故信息上报及时准确，灾害预警信息发布公众覆盖率达到90%。

二是有力做好同时应对两场大灾巨灾的应急准备。大灾巨灾具有灾区范围广、受灾规模大，灾情复杂多变，灾害影响严重，应对处置难度大等特点。如我国发生8级大震，烈度8度及以上的重灾区面积将达到数万平方公里，可能包括数十个大中城市，人员死亡可能达到数十万，重伤人员可能达到数百万，需要短期或长期安置的人员可能超过千万。交通与通信设施的毁坏将严重阻碍救援行动。生命线基础设施严重毁坏会导致基本公共服务与基本物资供应严重缺失，严重影响社会经济运转和社会秩序维持。强化应急预案准备，加强预案制修订过程中的风险评估、情景构建和应急资源调查，组织开展实战化的应急演练。《规划》明确，国家综合性消防救援队伍实行严肃的纪律、严密的组织，按照准现役、准军事化标准建设管理，对标应急救援主力军和国家队定位，全面提升队伍的正规化、专业化、职业化水平。建成国家应急指挥总部，推进区域应急救援中心工程建设，加快构建应急反应灵敏、功能结构合理、力量规模适度、各方积极参与的航空应急救援力量体系，航空应急力量基本实现2小时内到达灾害事故易发多发地域。按照中央层面满足应对特别重大灾害事故的应急物资保障峰值需求、地方层面满足启动本行政区域Ⅱ级应急响应的应急物资保障需求，健全完善应急物资保障体系，建立中央和地方、政府和社会、实物和产能相结合的应急物资储备模式。构建快速通达、衔接有力、功能适配、安全可靠的综合交通应急运输网络，进一步提高紧急运输能力，灾害事故发生后受灾人员基本生活得到有效救助时间缩短至10小时以内。

“十四五”时期自然灾害防治体系更加高效科学

习近平总书记强调，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。《规划》突出改革创新，把新发展理念贯穿应急管理事业改革发展全过程，用创新的方式、改革的办法，推进自然灾害防治理论创新、制度创新、科技创新、文化创新。

一是深化自然灾害防治体制机制改革。立足破除体制性障碍，打通机制性梗阻，着力深化体制机制改革，构建统一权威高效的治理模式，把握好“防”与“救”、“统”与“分”的关系，《规划》明确，形成上下联动的应急指挥部体系，全面实行准军事化管理；优化应急协同机制，健全重大安全风险防范化解协同机制和灾害事故应对处置现场指挥协调机制；压实应急管理责任，建立党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的应急管理责任制，将应急管理体系和能力建设纳入地方各级党政领导干部综合考核评价内容。

二是优化自然灾害防治资源要素配置。《规划》明确，聚焦灾害事故防控基础问题，强化多学科交叉理论研究，开展重大自然灾害科学考察与调查，实施重大灾害事故防治、重大基础设施防灾风险评估等国家科技计划项目，建设地震科学实验场和地震动力学国家重点实验室及重大自然灾害风险综合防范、复合链生灾害事故防治等国家级实验室和部级实验室。加快研制适用于高海拔、特殊地形、原始林区等极端恶劣环境的智能化、实用化、轻量化专用救援装备，加大先进适用装备配备力度，开发应急减灾卫星综合应用系统和自主运行管理平台，推动空基卫星遥感网在防灾减灾救灾中的应用。自然灾害防治综合支撑能力得到全面加强。

三是推动自然灾害防治共建共治共享。《规划》明确，完善基层应急管理组织体系，提升基层治理能力，新增全国综合减灾示范社区3000个以上；开展形式多样的科普宣教活动，建设面向公众的应急救护培训体系；健全社会服务体系，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，探索建立多渠道多层次的风险分担机制，大力发展巨灾保险。

总之，《规划》坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，以推动高质量发展为主题，以防范化解重大安全风险为主线，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，深入推进应急管理体系和能力现代化。《规划》颁布实施必将为建设更高水平的平安中国和全面建设社会主义现代化国家提供坚实安全保障。

（中国应急管理报）