衡阳市“十四五”新型城镇化规划 （2021—2025）

衡阳市"十四五"新型城镇化规划

（2021—2025）

（正稿）

衡阳市住房和城乡建设局

2021年12月

目  录

第一章 衡阳市"十四五"时期新型城镇化建设基础和环境

第一节 "十三五"时期新型城镇化发展成绩

1、城镇化进程快速提升

城镇化水平快速提升。“十三五”期间，全市城镇常住人口增加至360.64万人，中心城区常住人口从111.58万人增加到129.07万人。常住人口城镇化率从49.20%提高至54.27%，年均 提高约1.01%。出生率和死亡率保持稳定，出生人口性别比得到进一步控制。

建成区面积快速提升。2015年衡阳市中心城区建成区面积为113.53平方公里，2020年衡阳市中心城区城市建成区面积达138.18平方公里，在空间发展方向上，向四周蔓延的圈层拓展特征非常明显。

2、城镇发展水平不断提高

至2020年，全市辖五区五县与两个县级市，共38个街道办事处、147个乡镇，基本形成"中心城区—县级市区/县城—中-心镇—一般镇—乡集镇"层次分明的等级结构。公路、铁路、港口等交通枢纽对城镇发展带动作用凸显，市域城镇沿交通轴线集聚态势明显。"十三五"期间，衡阳全力推进交通基础设施建设，城市交通网不断得到完善，全市公路总里程达2.1万km，建成高速公路96公里、通车总里程达665公里，新改建干线公路352公里，怀邵衡铁路衡阳段、祁常高速、大浦通用机场、归阳港千吨级码头等一批重大交通设施建成使用，城乡公交服务持续完善，交通设施承载能力显著提升；城镇供水普及率达100%，燃气普及率98.66%，供电更加稳定可靠，宽带与移动通信覆盖范围更加广泛，市域城镇水、气、电、通信等市政基础设施不断完善。

3、经济总量持续增长

2016年以来，全市经济稳步发展，经济总量不断跃升，经济结构不断优化，综合实力实现大幅提升。2018年开始全市地区生产总值跨越3000亿元大关,2020年达到3508.5亿元，比2016年增长了23%；人均地区生产总值达到5.28万元，比2015年增长了35.3%；投资、消费继续保持较高增速，2020年全市固定资产投资超过3500亿元，社会消费品零售总额达到1594.34亿元。产业基础更加坚实，三次产业结构2020年调整到12.6:33.0:54.4，产业投资增速稳定在9.4%左右，一批现代产业集群加速形成，产业发展质量明显提升。

2016-2020年近5年衡阳市GDP增速

4、民生建设全面发展

民生改善成效显著。坚持民生优先，着力改善和保障社会民生，社会事业发展迅速，人民群众获得感、幸福感不断增强，居民收入持续增加，2020年城乡居民人均可支配收入分别达38478元、21305元，比2015年分别增长45.1%与47.9%，农村居民收入增速跑赢了城镇。2016-2020年，全市累计实施棚户区改造97798套，截至2020年6月底，已完成72004套，超出指标任务7004套，占任务总量的110.8%。历年来全市累计完成公共租赁住房保障105086户，其中实物保障96759户，住房补贴8327户。全市城镇住房保障户数为29.78万户，保障覆盖面为23.5%。

全市企业退休人员养老金实现"十五连调"，城市低保、城区农村低保、计划生育两扶、城乡居民医疗保险全面提标，五大险种参保基本实现全覆盖，城镇登记失业率控制在4.1%以下，社会保障水平明显提高，教育、医疗、文化等社会事业发展迅速，公共卫生服务体系进一步完善，公立医院综合改革有序进行，分级诊疗体系建设不断完善，异地就医住院费用直接结算全民启动。基本养老保险参保率达到95.6%，基本实现"人人享有社会保障"目标。全市城镇和农村最低生活保障惠及城镇居民、农村居民4.65万人和12.67万人，发放城镇和农村最低生活保障经费2.35亿元和3.52亿元。公共文化服务体系不断完善，新闻出版、广播影视、文学艺术繁荣发展，成功举办第十三届省运动会，获批国家级文物保护单位3处、省级35处，"公共文化服务进社区"荣获国家公共文化服务体系示范项目。

教育现代化有效推进。基础教育稳步发展。"十三五"期间，市铁一中、市九中、市华新实验中学、市综合实践基地、衡阳幼高专、市十七中等总投资约16.5亿元的市直教育重点项目相继开工建设。全市1607所中小学校和530个教学点的标准化学校建设任务全部完成，累计投资18.9亿元。2076所义务教育学校100%达到"全面改薄"20条底线要求，共投入资金38.8亿元，超出规划33.5个百分点，惠及全市601769名学生。全市所有中小学校互联网接入率达100%，接入带宽均在100M以上，班级多媒体装备率达100%，全面实现了"宽带网络校校通"。学生资助工作强力实施.全市各学段的学生资助资金全部实现打卡发放，"建档立卡等家庭经济困难学生"全覆盖享受政策资助，同时叠加享受学校资助与社会资助。高等教育快速发展。全市高等教育在校生达6.65万人，高等教育大众化水平稳步提升；社区教育、民办教育加快发展，多元办学格局基本形成。教育改革取得一定进展。学前教育、义务教育学区制管理、招生考试等教育重点领域和关键环节的改革有效推进，教育发展活力进一步激发。

公共安全体系不断健全。社会治理得到加强和创新，法治政府建设全面提速，社会治安环境不断改善。2019年全面夺取扫黑除恶专项斗争的新胜利。黄赌毒案件、"两抢一盗"犯罪案件、刑事案件发案率不断下降；安全生产责任体系健全完善，实现责任体系的市、县、乡、村四级"五覆盖"；消防安全责任制全面落实，气象预报预警准确率、气象灾害预警发布时效和网格化覆盖水平得到明显提升。

5、生态建设步伐加快

城市人居环境显著改善。"十三五"期间衡阳市扎实开展蓝天、碧水、净土保卫战，持续实施污染防治攻坚战三年行动计划。城区环境空气质量优良率达85%，森林覆盖率达48.5%，"三江六岸"生态绿地保护良好，中心城区建成区绿化覆盖率达41.8%，成功获批国家园林城市。13个县级以上集中式生活饮水水源保护区水质达标率保持100%，湘江干流11个断面水环境质量均值稳定达到Ⅱ类水质标准，地表水质量提前实现"十三五"规划目标，蒸水入湘江口水站被生态环境部评选为"最美水站"。及至2020年已完成市城区11个和县城11个黑臭水体的治理任务，并通过国省黑臭水体治理系统的审核。43个土壤重金属污染场地完成修复治理。

第二节 主要问题总结

1、城镇化质量有待提高

半城镇化现象明显。全市城镇户籍人口从2015年244.62万人增加至2019年的246.12万人。户籍人口城镇化率为30.89%，比常住人口城镇化率少23.38%，半城镇化现象明显，存在大量农民工进城难以落户。近10年衡阳市城镇建设用地年均增长3.56%，城镇人口年均增长1.01%，人口增长与土地的发展诉求严重不匹配。65岁以上人口占全市比重达14.74%，人口老龄化的速度加快。劳动力年龄人口下降，人力资源优势弱化，用工成本持续攀升。

区域辐射带动能力不强。近年来，虽然衡阳市经济总量持续上升，但从人均GDP表征的发展质量来看，衡阳人均GDP一直低于全省和全国水平。2020年衡阳市人均GDP全省第7，为52800元，低于全省平均水平，相差为7592元。且经济总量占全省比重仍不断下降，2020年市GDP总量排在湖南省第四位，且与排名前面的长沙、岳阳等城市差距拉大。

2016-2020年衡阳市人均GDP指标与全省、全国的比较

2011-2020年衡阳GDP占全省GDP的变化情况

2016-2020年衡阳与省内部分城市GDP差距变化情况

对照国家区域重点城市、省域副中心城市的发展目标，衡阳市经济社会发展的辐射带动和示范作用还不强。衡阳市经济总量、人均生产总值、居民可支配收入以及对外贸易额，相较于中部地区其他省域副中心城市，均处于中下游水平。且就湘南地区而言，衡阳除在医疗、教育等领域上有明显优势外，在高新技术产出、创新投入与产出、文化旅游、经济发展开放性等方面均落后于郴州。

中部地区省域副中心城市2019年相关数据比较

2、城市空间布局有待优化

城市空间蔓延增长，缺乏山水格局的尊重。城市的开发显现出向周边山岗地区蔓延的趋势，山丘低岗被铲平，水塘沟渠被填埋。据卫星遥感影像显示，相较于2005年中心城区水域面积消失约10%，山体消失约30%。

城市中心格局体系尚未形成，缺乏区域服务能力。老城中心综合服务能力下降，华新副中心除行政服务外其他功能尚不完善，酃湖文化副中心人口聚集尚未实现。高等级公共服务设施聚集度不足，难以形成高能级的现代城市中心。分区级与街道级公共设施短缺，体育、文化和养老等类别公共设施短板明显，不利于城市整体发展和品质提升。

产业用地布局零散，影响城市高质量发展。城市产业布局有待优化，工业集中度不高，重点园区发展未达预期，园区工业用地规模仅占36.15%。城内传统工业环绕老城周边，制约城市高端能集聚，急待进行城市更新。外围分散工业无序蔓延，与城市发展矛盾凸显。

3、县域城镇发展不充分

（1）经济总量规模小。县域经济整体实力不够强，缺少能与全国百强相提并论的大县强县。以耒阳市、衡阳县为例，2020年两个县市GDP总量在全市县域中位居前列，在全省范围内分别仅位居全省122个县(市)区第12位、16位。县域整体实力还比较弱，经济规模有待进一步增强。

（2）区域发展不平衡。受经济发展基础、资源等诸多因素的限制，县域之间发展不平衡的问题仍然存在。2020年县域GDP增速最快与最慢的县市相差0.6个百分点；规模工业增加值增速最快与最慢的县市相差1.2个百分点；投资增速最快与最慢的县市相差5.3个百分点；地方一般公共预算收入增速最快与最慢的县市相差4.9个百分点；人均GDP最高的县市是排名最末的1.5倍。必须加快缩小县域经济差距，努力实现区域均衡发展。

（3）产业结构待优化。近年来，衡阳县域经济产业结构虽然有所改善，但转型升级缓慢，综合竞争力较弱。从产业结构内部看，一是农业产业化水平较低，2020年7个县（市）第一产业占GDP比重均达到16.5%以上，县域传统农业仍然占据重要位置，现代农业、绿色农业、生态农业所占比重相对较小。二是工业发展不充分，全市7个县（市）工业增加值占GDP比重为23.8%左右，工业企业技术水平不高，市场占有率低，核心竞争力不强。三是服务业发展滞后，县域服务业仍然以传统服务业为主体，物流、电商、金融、信息科技等现代服务业占比重低，且发展不快、层次不高。

（4）增长动力有不足。财力不足制约地方经济发展。2020年全市县域地方一般公共预算收入占县域GDP比重只有3.3%，低于全市（5.0%）平均水平。投资需求面临困境，由于县域财政吃紧，项目配套资金相对匮乏，影响施工项目总体进度，不足以支撑投资快速增长。县域消费潜力有待挖掘，县域常住人口占全市人口比重达79.4%，社会消费品零售总额却只占全市消费比重56.4%，说明与城区消费水平有一定差距，县域消费市场还存在巨大潜力。

（5）资源消耗过多抑制质量型创新产生。作为资源丰富的区域，衡阳在发展过程中多数依赖于富足的自然资源，但是如果仅将原始资源作为经济发展的优势，就无法形成可持续的产业竞争力。所以，只有不断创新资源的序列，提升加工工艺的精准度，在不断提高自然资源的利用率时，也能够开发相关的附属产品，延长资源的产业链，增加提高产品附加值的产业节点。同时，可以结合地区的科技创新项目，研发新的产业类型，在技术链条和产业链条的共同推动下，快速形成产业集聚，发挥其效应。但即使能够在资源不足的情况下，维持城市的经济发展，但是，总体来说，由于衡阳大部分产业附加值较低，遭遇资源匮乏时，需要依靠外部资源的供给，严重影响城市的发展，并且城市的后续发展动力不足。资源大部分属于不可再生资源，数量有限，一旦出现缺乏，就会直接导致整个产业链的源头断裂，影响整个产业链的正常运行。

4、民生保障压力日益增大

全面小康社会后，全市人民群众的需求更加多元和高级，特别是在精神文化、健康安全、优美环境、社会服务等方面，社会需求会更多，对民生公共服务的质量会要求更高。总体看，经过大力投入，衡阳社会事业、民生保障进步明显，但在教育、医疗、卫生、生态环境等事关社会民生的公共服务供给方面还只是基本达标，城区优质学位资源紧缺，学前教育发展滞后，高质量医疗体系资源短缺，公共交通体系相对落后，基本医疗保障水平不高，社区服务现代化水平较低，受疫情及贸易战影响，外出务工贫困户收入降低，返贫风险增大。解决这些问题，需要进一步加大公共财力投入。但是，受宏观经济影响，"十四五"期间全市财税收入快速增长难度较大。"一增一减"使全市保居民就业、保基本民生、保基层运转等压力会更大，要高度重视可能产生的系统性社会风险。

第二章 "十四五"新型城镇化建设契机与面临挑战

第一节 契机

1、中美关系摩擦：衡阳在区域发展格局变革中大有可为

中国外贸格局产生新变化。对美贸易重要性降低。2019年中国与"一带一路"国家进出口增长10.8%，占比提高2个百分点至29.4%。对欧盟、东盟、拉美、非洲进出口分别增长8%、14.1%、8%和6.8%。在中美贸易斗争形势不明朗的背景下，双边货物进出口额为5588.7亿美元，下降15.3%。在"一带一路"的国家空间战略下，东盟成为中国第二大贸易伙伴，重要性显著提升。

贸易质量大为提升，国内区域布局更加合理，中西部地区出口占比18.3%。其中，加工贸易出口中西部占比近23%，承接加工贸易产业转移取得积极成效。新能源汽车、集成电路、机床、挖掘机、医疗器械、工业机器人等高技术、高质量、高附加值产品出口快速增长。新能源汽车国际竞争力不断提升，出口均价为传统汽车的6倍。

随着2020年11月15日，RCEP区域全面经济伙伴关系协定的签署，我国坚定不移对外开放的战略布局取得了重要成果。在世界经济形势复杂多变的背景下，RCEP致力于共同打造一个跨区域的、宽领域、高质量的贸易和投资环境。RCEP的参与方以亚洲发展中经济体为主，维护了东盟在区域经济合作中的中心地位，能完美的匹配中国的思路和举措，这将帮助中国持续成为投资"热土"，并成为全球经济增长的"贡献者"和"稳定器"。

   而衡阳作为中国中南部陆港型国家物流枢纽城市。在对接东盟地区，长江中游城市群，粤港澳大湾区、海峡西岸城镇群方面，具有得天独厚的区位优势。"十四五"期间衡阳应抓住机遇，谋求更多国家层面的政策红利与更高的战略地位，从交通枢纽向交通中心前进。

2、明确为国家区域重点城市、省域副中心城市。

2020年12月《中共湖南省委关于制定湖南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次明确了把衡阳建设成为省域副中心城市的目标。《建议》明确提出构建"一核两副三带四区"区域经济格局。一核为推进长株潭区域一体化，打造中部地区崛起核心增长极。"两副"为建设岳阳、衡阳两个省域副中心城市。"三带"为建设沿京广、沪昆、渝长厦通道的三大经济发展带。"四区"为推动长株潭、洞庭湖、湘南、湘西四大区域板块协调联动发展，更好发挥长株潭国家自主创新示范区、环洞庭湖生态经济圈、湘南湘西承接产业转移示范区等国家级平台的作用。而在2017年2月国务院批复的《衡阳市城市总体规划（2006—2020年）（2017年修订）》（国办函〔2017〕16号），明确衡阳是湘南地区中心城市。可以预见，"十四五"期间衡阳新型城镇化建设将迎来更大更好发展机遇。

3、构建新发展格局带来的改革和政策红利。

在当前复杂的国际环境下，党中央提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，强调把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先开展探索形成发展新格局。特别是提出引导1亿人在中西部地区就近城镇化的战略部署，为湖南充分发挥"一带一部"区位优势，在更大范围内配置生产要素和经济资源，全面提高基础设施水平，更多更好地承接产业转移，扎实推进新型城镇化提供了重要条件。可以判断，国家将会加大对内向型经济的政策支持，对位于中西部地区重要交通干线沿线的地区而言，将迎来国家战略布局调整的大政策机遇，衡阳市是中南地区重要的枢纽城市，老工业基地，区位优势独特，工业基础扎实，消费型经济要素丰富，创新资源特色明显，这些的优势和条件，在双循环新格局将会迎来发展契机。以打造湘南区域性贸易中心城市为方向，以建设湘南承接产业转移示范区为牵引，推进区域经济技术合作。

4、城乡空间结构优化调整释放发展新潜力。

衡阳是湖南省重要的交通枢纽城市之一，近年来，随着国家交通大通道的加速建设，处于重要交通通道沿线的衡阳市加速打通内外通道，全力提升区位优势，成功获批陆港型国家物流枢纽承载城市，拥抱大湾区，沟通大西南的区位特点更加突出，中南部地区重要交通节点城市地位更加凸显，这些新的空间区位优势的形成，为衡阳中长期创新开放发展提供了有利的基础支撑，也为衡阳承接产业转移、加速融入大区域发展创造了条件。同时，随着新型城镇化持续推进，乡村振兴大力实施，缩小城乡差距和促进城乡融合发展将继续成为国家战略重点，由此带来的人力资源、土地资源以及城市空间的拓展，将为衡阳发展注入新的活力，城市迎来更加广阔的发展空间。

5、疫情防控新态势下县城城镇化加速。

县城是我国推进城镇化工业化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。县城建设日新月异，但新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项。近日，国家发展改革委印发关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知。《通知》公布了四大领域、17项建设任务，对县城经济社会可持续发展影响较大。补齐短板，既有利于提高民生福祉，又有利于发掘扩大内需潜力，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。

第二节 挑战

1、如何集聚区域人口要素，打造人才集聚高地

在深化供给侧结构性改革、激发各类市场主体活力，实现高质量发展方面，人才无疑是城市发展最关键，也是最急缺的要素。这也成为中国各地通过优惠政策"广栽梧桐，争引凤凰"的根本原因。《2019年新型城镇化建设重点任务》明确，大城市取消或放松落户限制，北上广深等超大城市也要大幅增加落户规模。这意味着，在大城市落户难度将逐步降低。

而衡阳市想成为省域副中心城市，重点在于利用现有的政策优势，借助良好的环境和优惠的政策吸引初创企业和创新人才的集聚。面临粤港澳大湾区、长株潭城市群人才争夺的压力。如何集聚区域人口要素成为"十四五"时期的重大挑战。

2、如何实现节约集约用地，守护好山水林田绿色本底

当前，衡阳市城镇化已进入50%-70%的发展阶段，根据全球城市的发展规律来看，城市化50％以前，以城市扩张和新城建设为主，城市发展是粗放型的；城市化50％以后以城市更新和新城建设并重，且随时间推移，旧城更新的比重会越来越大，越来越以环境品质优化为主。预计2025年城镇化水平将超过60%，中心城区常住人口将达到155-165万人，城镇用地需求将保持持续增长。在当前国家加强土地调控，坚持实行最严格的耕地保护制度的背景下，衡阳市面临如何通过规划合理配置土地资源，推进节约集约用地，提高土地利用效率保障城镇用地需求。同时使生态环境和文化特色受到有效保护的挑战。

城镇化速度与城镇化水平的关系

3、如何推动产城协调，为城镇化发展提供强大产业支撑的挑战

产业发展与城镇发展息息相关，产业发展将有力地促进城镇化水平的提高，同时城镇化的发展也有利于产业的发展。城镇如果没有产业支撑，将难以为进城人口提供稳定的就业机会，难以实现持续稳定发展。以往城镇化发展过程中，忽视产业的支撑作用，造成产业发展与城镇化建设割裂。新型城镇化的核心是实现以人为本，其中一个重要内容就是为进入城市的人提供就业，这需要强大产业的支撑。衡阳市产业发展不占优势与省域副中心城市尚有差距。在新型城镇化发展过程中如何推动信息化、新型工业化、农业现代化和新型城镇化融合发展，真正促进产城融合，为城镇化发展提供强大产业支撑，是衡阳市面临的重大挑战。

4、如何在财力有限情况下实现公共服务如何均等化的挑战

要实现新型城镇化，就要推动公共服务体制改革，增强地方政府提供基本公共服务的能力。加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革，改善城市农民工子女的就学条件，降低入学门槛，构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度，实现基本公共服务均等化。但是，目前衡阳市仍处于欠发达地区，2019年衡阳市地方财政预算收入270.06亿元，位居湖南省第4位，但人均一般公共预算收入仅3699.15元/人，排名全省城市第8位。在财力有限的情况下，衡阳市如何推动公共服务均等化，尤其是如何让进入城市的农民享有城镇居民拥有的社保、教育、住房等福利待遇，是衡阳市新型城镇化发展过程面临的又一大挑战。

衡阳市市财政自给率

5、如何完善投融资体系，为城镇化发展提供资金保障的挑战

城镇化的一个基础是水、电、热、气、道路等基础设施的完善，这需要大量的资金投入。近年来，国内不少地区获取城镇建设资金的途径是采取城市改造或将农村集体土地转化为国有土地等方式，再通过出让土地获取高额可支配政府财力（即所谓"土地财政"），这种方式很容易侵犯农民利益，增加社会矛盾。除了土地财政，地方融资平台也是近年城市建设融资的主要手段。但是随着我国地方政府债务大规模扩张，融资平台风险受到广泛关注。金融监管部门不断下发政策，严控债务和金融风险。自2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布开始，中央及有关部委出台了一系列规范政府融资平台、遏制政府债务无序扩张的政策措施(银监会463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》、中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》)，地方政府债务风险得到有效控制的同时，部分公益性项目融资模式受到较大限制，同时收益性项目在市场化运作中的政府增信模式也受到较大影响。因此，对于经济总量偏小、财政实力有限的衡阳市来说，如何创新采用风险可控、合法合规的融资手模式，持续为城镇化提供资金是一个紧迫的命题。

第三章 "十四五"新型城镇化总体目标

第一节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，牢固树立以人民为中心的发展思想，深入践行新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以社会主义现代化建设目标为统领，以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，积极融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，全面落实"三高四新"战略定位和使命任务、大力推进‘三强一化’建设，加快建设名副其实的国家区域重点城市、省域副中心城市，全面深化社会治理体系和治理能力现代化建设，切实在总书记赋予湖南"三个高地"四新使命"的新战略定位中走在全省前列、充当全省主力。顺应城市发展规律，延续城市历史文脉和保护自然禀赋；着力塑造各具特色的城市风貌，着力打造宜居绿色的城市环境，全面提升城市发展质量。探索走出一条具有衡阳特色，顺应人民期盼的城乡建设高质量发展之路。

第二节 基本原则

坚持以人为本公平共享。合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，全面提高城乡居民生活水平，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

坚持速效并重、质量至上。在保持城镇化水平稳步增长的同时，促进城镇化从追求规模速度向提升质量转变，进一步提高城镇单位土地产出率，提高经济活动的科技含量，提高劳动生产率和居民收入，提高公共服务设施和基础设施供给能力，倒逼改革、推动创新，努力营造优质的宜居环境。

坚持集约高效、绿色发展。坚持生态优先，把生态文明理念全面融入城镇化全过程，优化全市城镇化空间格局和城镇规模结构，合理设置城镇建设标准，合理控制城镇建设用地规模，节约集约用地，推动产业向园区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地适度规模经营集中，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调，推进城镇绿色、循环、低碳发展。

坚持规划先行、统筹协调。坚持城乡一体化发展，统筹城乡规划建设管理，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进产业布局与城镇化布局有机衔接，着力构建城镇现代化产业体系和新型工农、城乡关系，实现城乡经济一体化发展。

坚持文化特色、传承发展。坚持因地制宜，突出特色，鼓励文化创新、多元发展，倡导传承民族文化和塑造时代精神的价值理念，形成具有衡阳特色的城镇风貌，彰显衡阳城镇文化内涵。重视保护传统村落、民居、宗祠等物质文化遗产和生产、生活、民俗等非物质文化遗产，保护村庄朴素、自然的风貌特征。

坚持改革创新、协同推进。坚持市场主导、政策引导、注重实效，推动全市新型城镇化体制机制创新。加强部门间政策制定和实施的协调配合，推动户籍、土地、财政、社会保障等相关政策和改革举措形成合力；加强部门与县（区）政策联动，推动县（区）加快出台配套政策和实施行动，确保改革举措落地生根。

第三节 发展目标

在综合分析国内形势和我国发展条件的基础上，党的十九大做出了"两个一百年"的目标安排，2020年以前，是全面建成小康社会决胜期，从2020年到本世纪中叶分为两个阶段，第一个阶段是2020年至2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

对标"两个一百年中国梦"，确定"两个一百年衡阳梦"。建议目标确定为：

（1）"十四五"末到2025年：巩固湘南中心城市地位，为建设国家区域重点城市、省域副中心城市夯实基础。

城镇化水平稳步提升，城市化质量显著改善。到2025年衡阳市常住人口城镇化率达到62%左右，实现约10万农业转移人口市民化，中心城市建成区常住人口规模达到170万人左右。衡阳市湘南中心城市的优势明确凸显，为建设国家区域重点城市、省域副中心城市打下坚实基础。

基本公共服务稳步推进，人民群众生活质量和幸福指数显著高。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，更快、更好地让人民群众安居乐业。

城镇可持续发展能力稳步提升，城市生活更加宜人。生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色受到有效保护，绿色生产、绿色消费成为经济社会生活的主流，节能降耗产品不断普及，绿色建筑比例大幅提高，使衡阳天更蓝、地更净、水更清，将衡阳建成成为一个具有现代化水平、人文特色与生态绿色品质的城市。

体制机制不断完善，城市更加开放包容。全市开放合作不断开拓新境界，外向型经济发展更上新台阶。区域经济中心、区域消费中心、区域医疗中心、区域教育中心、区域应急中心、区域开放中心、区域性科技创新中心形象日益深入人心，成为资金洼地、人才特区、创新高地，要素资源汇聚，在服务湖南、服务全国、对接东盟中发挥更大作用。

城市综合经济实力显著提升，对区域引领作用显著增强。全市主要经济指标在全省的比重大幅提升，地区生产总值占全省比重超过9%，全市财政总收入年均增长6%以上，强中心战略全面实施，大衡阳都市圈建设初具成效，有效带动区域一体化建设。

（2）远期到2035年：建成名副其实的国家区域重点城市、省域副中心城市，基本实现社会主义现代化。

2035年实现全市常住人口城镇化率达72%。在全面建成小康社会的基础上，坚持发展第一要务，加快实现共同富裕，推动各项社会事业蓬勃发展，不断完善多层次高水平的公共服务和社会保障体系，不断提升社会治理水平，促进经济社会实现高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，成为繁荣富裕、文明法治、安定有序的幸福之城。进一步维护和提升城市生态环境，建设成为全国风景胜地、中部产业高地、湘南服务中心、山水魅力家园。

第四章 "十四五"新型城镇化规划重点任务

第一节 提高农业转移人口市民化质量

进一步深化户籍制度改革，打通在城镇稳定就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等重点群体的落户通道，允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户，确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城市应落尽落、便捷落户。加快推进劳动就业、义务教育、公共住房、社会保障、户籍等制度的改革，逐步形成农业转移人口与城镇居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系，稳步提高农业转移人口市民化质量。

1、推进户籍制度改革，畅通农业人口转移通道

城镇化的根本目的，是使人民生活得更美好。推进以人为核心的新型城镇化，必须坚持以人为本，提高城镇居民生活质量，让农业转移人口进得来、留得住、过得好，真正融入城市。衡阳市应加快户籍制度改革，落实好差别化落户政策，合理确定市区落户条件，全面放开城镇落户限制，实施城乡户口一元化治理，促进人口有序流动、合理分布。

全市重点开发区域实施积极的人口迁入政策。深入开展新型城镇化和城乡融合发展综合试点，完善农业转移人口市民化、外来人口本地化配套政策。加强人口集聚和吸纳能力建设，以产业带动人口集聚，完善各项基础设施，提高城市化水平。放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定就业和住所的农业转移人口逐步实现本地化，要引导区域内人口均衡分布，防止人口向城市中心区过度集聚。

限制开发区域和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策。切实加强义务教育、职业教育和职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发区域就业或定居。同时，要引导区域内人口向县城和中心镇集聚。

2、完善农业转移人口公共就业创业服务体系

加快健全城乡均等化的人力资源市场，建成县级、街道"一站式"就业服务大厅和重点乡镇人力资源市场，在行政村建立村级劳动保障工作站，完善市、县（区）、乡镇（街道）、行政村（社区）四级公共就业服务网络软硬件建设。探索成立自然村（庄）农村农民培训就业中心户，提高村级公共就业服务水平。实行城乡一体的人力资源统计制度，建立统一的劳动力资源数据库，及时掌握城乡劳动力资源的分布状况及其就业和失业状况等。

积极拓宽农业转移人口城镇就业渠道，健全就业援助制度，深入开展"就业援助月"、"春风行动"、"就业服务月"和"创建充分就业县区"等系列活动。全面落实鼓励农业转移人口自主创业的扶持政策，推进创业孵化基地和创业服务专家队伍建设，促进进城务工人员自主创业。完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。积极推进微型企业创业培训，对微型企业创办人员进行创业知识培训。

完善和组织市、县两级各类培训机构开展农村富余劳动力定向转移就业培训、失地农民培训等各类培训。完善城乡均等的公共就业创业服务体系，构建农业转移劳动者终身职业培训体系。增强失业保险制度预防农业转移人口失业、促进进城务工人员就业功能，完善就业失业监测统计制度。创新劳动关系协调机制，畅通农业转移人口表达合理诉求渠道。建立农民工工资支付保证金制度和政府欠薪应急保障金制度，深入开展清理拖欠职工和农民工工资工作。

3、扩大农业转移人口社会保障覆盖面

稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，建立健全农业转移人口养老、工伤、失业、生育等保险制度，推动城镇教育、住房、医疗、就业等资源向农业转移人口开放，为农业转移人口融入城镇创造良好条件。

全面推进新型农村社会养老保险工作，实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖，解决城乡养老保障制度衔接问题。开展医疗保险关系转移接续、异地就医结算等工作。启动城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗管理职能归并试点工作，建立全面覆盖全市城乡居民的一体化、多层次的医疗保障体系。做好农民工失业动态监测工作，加强对农民工较大规模的失业实施预防、调节和控制。完善失业保险促进就业的制度，充分发挥农民工失业保险保生活、促就业和防失业的功能。重点加强建筑业、服务业农民工参加工伤保险工作；积极开展农民工工伤预防和工伤康复工作，健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度；加强工伤认定和劳动能力鉴定，维护工伤农民工合法权益。

进城务工人员随迁子女平等接受义务教育坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主。牢固树立"不建楼堂建学堂"的理念，进一步加大财政投入，保障进城务工人员随迁子女入学。充分利用教育信息化，不断扩大优质教育资源覆盖面，促进义务教育均衡发展。

4、多种方式改善农业转移人口居住条件

坚持以人为本，以改善农业转移人口的居住条件、促进城镇化顺利推进、经济社会协调发展和构建和谐社会为目的，多渠道构建解决农业转移家庭住房困难的政策体系。鼓励用工单位为农业转移人口提供集体宿舍、集体租房、廉价租房等住房安排。用工企业和单位是安置农业转移人口居住的重要主体和责任方，政府要通过各种宏观调控措施和经济优惠政策促使、推动用工单位为招用的农业转移人口提供符合安全、卫生标准的居住场所。近年来，衡阳市各类保障性住房建设有着较快的发展，为把农业转移人口纳入全市保障性住房建设规划，逐步扩大保障范围，改善农业转移人口基本居住条件奠定了良好的基础。

5、增强农业转移人口市民化的服务管理能力

各级人民政府应当加强对农业转移人口服务管理工作的领导，将农业转移人口的服务管理工作纳入经济和社会发展总体计划,逐步实现基本公共服务均等化。农业转移人口的服务管理工作所需经费纳入各级人民政府年度财政预算，并随着国民经济和社会事业的发展相应增加。农业转移人口的服务管理工作,以现居住地属地服务管理为主。遵循以人为本、服务为先、合理引导、规范管理的原则。提供就业政策法规咨询、就业信息、职业指导和就业登记服务；进行居住登记、开展出租房屋治安管理；提供计划生育、卫生防疫服务；保障适龄儿童接受义务教育；开展健康卫生、法制宣传教育；维护农业转移人口的合法权益。

农业转移人口服务管理工作列入社会治安综合治理工作目标和各级政府部门工作绩效考核内容。建立和完善了市、县、乡、村（居）四级服务管理网络，立起"信息互通、资源互享、管理互动、服务互补、合作共赢"的部门协作机制，形成农业转移人口服务管理工作"一盘棋"的格局。

第二节 优化城镇空间布局

1、构建市域城镇化总体格局

坚持区域协调发展，促进大中小城市和小城镇共同发展，提高城镇的要素聚集能力和综合竞争能力，优化城镇化空间结构，提高市域城镇吸引力，构筑"一核一圈一带多轴多节点" 的市域城镇空间总体格局。

一核：省域副中心核心区。

一圈：以双衡一体化为战略格局的大衡阳都市圈。西南云大为中心城镇、辐射衡阳县、衡南县、衡东县、衡东县、衡山县的半小时经济圈。

一带：对接粤港澳大湾区前沿经济带。即耒阳市、常宁市、祁东县组团构建承接粤港澳产业转移前沿经济带。

多轴：以连接长江经济带与粤港澳大湾区的京广城镇发展轴、连接东盟与长江经济带、海西城镇群的东西发展轴为要城镇发展轴；依托高速公路、铁路等交通廊道，形成多条城镇发展轴，形成网络化城镇格局。

多节点：外围以承担城乡一体化重要功能为主的城镇节点。即构成城镇化二级节点的重点乡镇，是一批经济较发达、产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的现代新型小城市，是服务农村、统筹城乡的纽带，城镇体系的重要节点，就近吸纳农村剩余劳动力的重要场所。

2、构建完善的市域城镇等级结构体系

形成1个区域中心城市——2个区域副中心城市——5个县域中心城市—中心镇—一般镇的五级城镇体系结构。以中心城区为重点地区，承担市域的重要综合服务中心功能，在全市城镇化格局中起到重要的带动和辐射作用。以耒阳、南岳—衡山为协调发展的副中心，作为"粤港澳大湾区——长江经济带"衡阳发展轴的重要支点。以常宁市区、祁东县城、衡东县城、衡南县城、衡阳县城为地方中心城镇，促进县域产业集聚，人口集中，构建对外辐射的新支点。以25座中心镇为城乡互融的多元新增长极。打造一批产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的现代新型小城镇，是服务农村、统筹城乡的纽带，城镇体系的重要节点，就近吸纳农村剩余劳动力的重要场所。

城镇等级结构一览表

3、促进大衡阳城镇圈一体化发展

（1）增强市域中心城区辐射带动功能

优化提升中心城区域竞争力。推动中心城区近期建设向东、西、南三个方向重点发展，由规模扩张为主向品质提升为主转变。继续以‘三三制’工作模式推进长湖、虎形山、苏州湾等片区开发，系统推进城市品质提升。优化调整功能区规划，实施"退二进三"、"退城进郊"等工程，着力推动低端制造业、低附加值企业向主城区以外工业园区转移，着力推动污染企业尽快关停、技改升级或外迁，将主城区打造成为高端装备制造中心和研发中心、新能源新材料研发中心、电子信息等产业基地。优化提升服务业现代化水平，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细化和高品质转变。不断加快主城区的交通基础设施、市政基础设施、公共服务设施、商业服务设施及保障房建设。

1）空间发展方向上凸出北控、东聚、南拓、西延、中优战略：

北控——北向加强生态防护，维护生态格局和安全；对接衡山，控制增量，适当拓展休闲文化功能。

南拓——整合枢纽+平台综合优势，对接云集，集聚产业承接战略平台。

东聚——结合高铁站枢纽优势，集聚现代服务、商务会展等相关职能，补齐东部服务短板。

西延——高新区结合衡阳西站的枢纽功能，发展好晓云新区和松山片区，协同产业创新服务功能。

中优——推动老城存量更新，塑造一江两岸的活力中心。

2）空间结构上形成"两轴一带、一主四副四组团"的空间布局结构。

两轴：东西城市服务发展轴、湘江文化生态拓展轴。

一带：西部新经济产业集聚带。

一主：江西+江东老城组合核心区。通过复兴城市拥江发展核，带动湘江两岸城市发展，提升湘江的空间核心地位。老城中心以商业为核心功能，以文化景观资源为基底，通过对生活服务提质改造，打造综合服务核心。江东老城中心形成以商业、娱乐、文化功能为主，通过老铁路线和军用机场搬迁，在江东片区进行城市更新，彻底转换片区功能，提升区域地位，植入商业服务、文化娱乐、休闲旅游等公共交往职能，优化城市拥江发展结构。

四副：高新区新兴产业与行政服务中心、来雁新城+滨江新区滨水活力与文化休闲中心、酃湖商务服务与文化体育中心、雁峰生态居住与品质教育中心分别形成四个副中心，作为城市西、北、东、南部的发展引擎。

四组团：科学城-白沙产业组团、绿岛-陆港产业组团、松木产业组团、雨母山休闲度假组团。

（2）推动以衡岳一体化为核心的"西南云大"城镇协同格局

统筹中心城区与周边地区一体化发展，实现资源优化配置。消除行政壁垒，促进跨区域要素流动：在城镇群内逐步建立一体化的交通、文化、生态、公共服务设施和住房体系，让经济要素充分流动，真正实现大衡阳城镇圈一体化发展。

1）产业一体：

中心城区充分发挥高端要素集聚优势，重点放在搭平台、搞研发、做孵化，逐步形成现代服务经济为主的产业结构。其他城镇按照与中心城市经济联系的强度以及经济基础和产业特色，形成错位发展的支柱产业。

南岳——衡山县城定位为文旅中心。重点发展文化旅游、康体保健、生态农业。

云集——定位为临空经济与物流中心。重点发展航空物流、现代服务业、空港产业、电子信息制造。

大浦——定位为精细化工与制造业基地。重点发展建筑机械、工程机械、农业机械等机械装备制造业、汽车制造、精细化工。

西渡——定位为重要制造业基地。重点发展生物医药与医疗器械、电子信息、以数控机床、木工机械、橡胶橡塑机械等为重点的装备制造产业、食品加工业。

2）交通一体：

"中心城区——云集"和"南岳区——衡山县"形成两个交通枢纽圈。

"中心城区——衡南县"枢纽圈提升机场与市区及高铁站的通达性，建立空——铁——城联运体系，实现便捷换乘。

"南岳区——衡山县"枢纽圈重点加强铁路枢纽、城区和景区的联系，提供便捷旅游交通。

在两个枢纽圈之间建立高速铁路、旅游公交等多种交通联系，注重机场与衡山的直接联系。

3）生态一体

构筑城镇圈生态体系，保护好湘江、耒水、蒸水生态廊道，衡山、雨母山生态绿楔。

在城镇开发的过程中，从自然资源与生态系统格局完整性、系统性的高度认识生态问题，建立统一的自然资源监管制度与生态环境管理制度，整合各类保护地，加强自然资源保护与生态环境综合治理。

第三节 强化综合交通运输网络支撑

协调城乡空间布局，完善市域交通网络，推进衡岳交通一体化。建设成中南部地区重要的集铁路、公路、内河航运、航空多方式、一体化衔接的区域性综合交通枢纽。巩固好联系北京、广州、怀化、南宁、泉州、吉安-南昌六个方向的公路和铁路综合交通运输走廊，完善衡阳综合交通枢纽建设，以湘江为主体建设内河航运网络。促进公路铁路、公路水路联运，巩固和提高衡阳在中南部地区的枢纽地位。

1、完善市域铁路网络

加快高速铁路、城际铁路、铁路场站枢纽建设。谋划衡阳-赣州-厦门，南昌-衡阳高速铁路纳入中长期铁路规划，大力推进衡阳-井冈山-吉安双线建设，对接温武吉、渝长厦、昌福高速铁路，打通面向长三角的第二通道，弥补国东向通道的不足，实现与海西城镇群的便捷联系。新建南衡高铁，加强西向通道的高效性，加强衡阳作为中南部重镇面向东盟地区未来对接泛亚铁路的主动地位。谋划好岳阳-长沙-衡阳城际铁路前期工作，在京广高铁基础上，形成南北向第二通道。利用怀邵衡铁路、安张衡铁路，将衡阳打造为湘南铁路枢纽，打破湘南地区对外铁路客运绕行长沙的局面。

优化高铁+城际的客运廊道建设，提升以衡阳东为核心的客运组织中枢服务能级增设西站和南岳机场站。结合株衡城际和南衡高铁，新建衡阳西站和机场站，弥补西部城区铁路覆盖的空白，提高西部城区铁路出行效率，建设机场综合交通枢纽。做强东站。将规划衡阳至吉安铁路和南衡高铁接入衡阳东站,在衡阳东站形成十字换乘枢纽；结合京广铁路外迁工程，将原衡阳客站迁至衡阳东站。

货运外绕，启动湘桂铁路改线工作部署，推动京广铁路外迁计划。并建议以铁路线路外迁为契机，整体谋划迁出后留下的线性空间周边土地开发，基础设施建设，优化城市空间结构。

2、完善市域公路网络

推动"三纵四横一环"高速公路网络、三纵两横"国道网络和"十三纵九横"省道组成的干线公路网继续完善，实现对县城的高速公路覆盖。建成衡永、祁常、常茶南高速，启动实施岳临、泉南高速衡阳城区段改线工程，谋划推进衡山白果至双峰至曲兰、祁东白地市至邵阳、常宁新河至新田等高速公路前期工作，提质扩容京港澳高速和许广高速，加快107、322国道城区段、耒阳段改线和市县快速干线建设，改造提标国省干线公路，实施乡镇通三级公路和旅游资源产业路建设，创建城乡交通一体化示范。

3、完善航运与民航体系

完善水运集疏运体系，完善湘江航道体系，建设千吨级及以上等级航道及相关配套设施，提高吞吐能力。提升民航服务层级，完成南岳机场扩建与骨干通用机场建设，建设区域性临空物流中心。大力发展航空货运物流，加快临空经济区建设，引入普洛斯、京东等战略投资者参与投资开发和建设运营，发展临空产业，为衡阳建设湘南航空枢纽和湘南地区中心城市注入强劲动力。

4、提升城市公共交通质量、适时推进城市轨道交通建设

优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城镇交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。规划期内，应着力构建由轨道交通和多种运量公交构成的多模式、一体化的城市公共交通系统。优化公共交通与慢行交通的设施衔接，倡导"公交+步行+自行车"的出行模式，优化公交停靠站点，完善停车港湾设施。

轨道交通的建设是支撑国家区域重点城市和省域副中心建设的重要组成部分。"十四五"期间应适时推动低运量轨道交通建设。中心城区空间规划布局，将形成以公共交通为导向的土地利用模式（TOD模式），结合各站点周边进行高强度的公共服务和城市开发，提高公共设施服务水平，形成新的城市经济增长点提高公共设施服务水平，形成新的城市经济增长点，提升衡阳市综合枢纽能力。

5、完善城市道路网结构

完善以快速路、主干路为骨架，次干路、支路为补充，功能分明、等级合理、衔接顺畅、与城市用地相互协调的具有一定发展弹性的道路系统。

落实中央城市工作会议精神，不断完善各城区、镇区内部道路系统，建设开放式街区，形成高密度、小尺度的街道网络和便捷舒适的低碳慢行系统。新建住宅原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的大型封闭式小区通过打通内部市政道路，逐步推进落实开放社区建设。

落实衡阳市第十二次党代会精神，将党史学习教育与为民办实事紧密结合，积极协调各地各单位，克服重重困难，三年内（2022年至2024年）对城区37条"断头路"实行"清零"。

6、完善中心城区跨江交通廊道

积极推动三江六岸协调发展。研究推进6处过江通道实施：娄衡城际跨湘江大桥、解放路跨江隧道、酃（湖）白（沙洲）路湘江大桥、雁城路跨湘江大桥。酃白路跨耒水大桥、改造的省道340公路大桥、县道013跨耒水大桥。同时加强重要交通廊道沿线建设用地的开发控制，廊道两侧预留防护空间。

第四节 提高城镇可持续发展能力

十四五期间，新型城镇化发展应全面落实"人文住建、绿色住建、智慧住建、廉洁住建"发展理念，全面提高城镇可持续发展能力。落实"人文住建"要求，在城市建设中坚持以人为本理念，按照住建部的要求抓好新建项目建筑风貌管控，突出地域特征和文化特色。贯彻落实习近平总书记关于历史文化保护重要指示批示精神，在城市老旧小区改造中注重保护历史风貌，传承历史文脉。扎实做好历史建筑、历史文化街区保护工作。落实"绿色住建"要求，推进资源节约绿色发展。大力推广绿色建筑和装配式建筑，开展建筑垃圾管理和资源化利用，开展绿色建筑星级评价，逐年提高装配式建筑比例。落实"智慧住建"要求，完善住建智慧云平台，推动审批服务事项网上办理，大力推广BIM技术，提升勘察设计智慧化水平。落实"廉洁住建"要求，按照“放管服”改革和工程项目审批制度改革要求就，精简审批事项，简化办事流程、压缩办理时限，切实优化营商环境。

1、调整城镇建设发展模式

（1）开展城乡治理标准化

把标准化作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，把标准化作为改变城乡面貌的重要突破，坚持走标准化治理的新路，着力形成"城乡治理有标可量、公共服务有标可循、底线工作有标可依"的标准化格局，让衡阳的发展更具含金量、更有质感。把标准化作为提高发展质量的重要支撑，作为满足人民群众对美好生活向往的重要渠道，依托"屋场恳谈会+""+衡阳群众"等品牌，大力实施"衡阳群众"升级版，加强"标准化、新变化"专题宣传，用标准化调动群众的主动性、积极性、创造性，增强群众的获得感、幸福感、安全感，提高干群的融洽度、和谐度、满意度。

（2）实施紧凑发展与精明增长策略

科学划定城镇开发边界。通过划定城镇开发边界，实现保护各类生态空间、推进节约集约用地、优化城镇形态与空间布局、创新规划体制机制、稳定城镇边缘地区用地政策等目标。以衡阳市国土空间规划规划确定的规划建设用地以及主城区范围内没有进入现行城市总体规划但经过地方法定程序审批的各类规划建设用地为基础，通过与土地利用规划衔接，预留一定数量的弹性建设用地，三者的集合作为衡阳市城镇开发边界。

守住耕地红线，节约集约利用土地。守住耕地保护红线，突出永久基本农田保护，对已划定的永久基本农田实行最严格的保护制度，强化对县区政府、园区管委会年度耕地保有量任务考核，严格执行耕地占用"占补平衡"制度。加强新增建设用地指标管理，新增建设用地指标安排实行指标配置与具体项目相挂钩；严格落实供地政策，坚持土地供应部门联合审查机制。加快批而未供、闲置土地消化利用，推进城镇低效用地再开发，鼓励建设多层标准化厂房，支持工业企业提高土地利用水平。

打造密路网，细化地块。贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城镇规划建设管理工作的若干意见》中"窄马路、密路网"的城镇道路布局理念。在衡阳市新区规划建设中，参考国内外窄路网的经典案例，重视支路建设，提升道路网密度。确立街区的标准，划定150-200米道路周长的街区，细化城镇地块。探索已建成地区完善路网的实施途径，通过打通断头路、改善错位交叉口、引导已建地区内部道路公共化等措施，提升城镇路网的服务水平，缓解城镇交通压力。

提倡土地功能复合，用地集约化。实现城镇建设用地"用好增量，盘活存量，节约集约用地"目标，追求"单位面积"要效益的目标。规划一定要突出前瞻性，规划建设方案制定前一定要科学调查、充分论证，做到专家意见和社会意见相结合，同时做到早规划早公布，使人们较早地了解到城镇未来的发展，避免城镇地价因人为炒作而大起大落；进一步健全完善城镇规划管理法律体系，加强规划管理，避免以行政命令代替规划；加大对违法建筑的惩处力度，从而确保规划的权威性和执行力。

（3）以"生活圈"模式组织城乡生产生活

以"生活圈"模式组织城乡生产生活。分别以主城区、县（市）城区、产业新城、中心镇为中心，以城镇型公共服务供给为主体，构建城乡互融的广域生活圈体系，通过兼顾"效率"和"平等"实现公共服务均等化。

构建城乡互融的广域生活圈体系

（4）适度均衡主城区人口分布

逐步疏解老城区人口，加快城市新区人口集聚，完善城市新区的交通设施与公共服务设施，以城市新区作为承接老城人口疏散和城镇新增人口的主要载体。

（5）加快老城区功能优化和环境改造

加快老城区功能优化和环境改造。优化老城区公共服务布局，提升老城区社区层面的基本公共服务水平。开展老城区交通综合整治，建立完善的城镇交通微循环系统，重点改造老城区的主要拥堵节点，提高街坊和居住区道路的开放性。加强老城区城镇环境改造，逐年增加城镇开敞空间，加快对重点地区的风貌整治。

2、提升城镇综合承载力

（1）提升城镇公共服务水平

提倡公共设施配给均衡化，提倡不同乡镇配套服务设施同城化，推动文教卫体区域机构设点。推动公共服务智慧化，提高互联网终端、移动终端信息对接效率，推动实时公共设施服务与供给新模式建立。

——完善公共教育服务体系。健全基本公共教育服务体系，优先发展基本公共教育，全面提高教育普及程度，公共教育主要发展指标进入全国先进城镇行列，实现教育均衡化、全民化、信息化和优质化。

——开创公共文化发展新格局。按照构建稳步推进、结构合理、体系健全的原则，创新发展现代化城镇文化服务体系，构建覆盖全市的公共文化设施网络。加强基层社区文化设施建设，形成"15分钟文化圈"。

——提升公共体育服务水平。以满足人民群众日益增长的大众化多元化体育需求为出发点，以全民健身为重点，坚持"节俭办赛"和"运动强身"为理念，适度控制发展大型公共体育设施，推进球类健身馆、青少年体育活动中心维修改造等建设。推动体绿融合，改造完善和规划引导公园绿地的体育功能，鼓励社会资本结合大型超市、城市综合体，建设全民健身设施，完善户外体育运动场布局。提倡以社区为单元进行公共体育事业发展，通过对旧有建筑的改造，以社区自营、企业投资等方式，有效盘活公共空间，打造成为周期化，阶段性的市民自发健身场地。建立200-300米的社区体育设施服务半径，形成城镇居民主要集聚区体育服务设施的全覆盖。

——建成完备的医疗卫生服务体系。推进医疗资源结构优化和布局调整，合理调配老城区优势医疗资源，支持各县区与开发区新建医疗机构；重点完善基层医疗卫生机构服务能力，社区卫生服务中心服务范围100%覆盖衡阳市城区常住人口；鼓励和引导社会资本创办医疗机构，推动形成多元办医格局。

——构建稳固的公共安全体系。完善城镇布局安全性能，降低突发事件发生的频率和最大可能减少突发事件发生造成的损失，提高居民防灾意识和自救互救能力，加强城镇抗御灾害的综合防御能力和应对突发事件的处置能力。构建符合衡阳市特点的"以人为本、防灾有效、科学管理、预警及时、反应高效、人防有力"的公共安全保障体系。

（2）加快建设"海绵城市"

海绵城市是新一代城市雨洪管理概念，在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用，实现雨水在城市中自由迁移。 而从生态系统服务出发，通过跨尺度构建水生态基础设施，并结合多类具体技术建设水生态基础设施，是海绵城市的核心。十四五期间，分步实施《衡阳市中心城区海绵城市专项规划（2017-2030）》，进一步启动消除城区重点易涝区段行动，推进海绵城市建设，使城市既有"面子"，更有"里子"。

（3）构建"综合管廊"新型城市生命线系统

综合管廊是地下城市管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通信，燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理，是保障城市运行的重要基础设施和"生命线"。十四五期间衡阳城区应加强推进构建"综合管廊"新型城市生命线系统。

（4）推进建筑垃圾资源化利用

在旧城改造、城镇化建设步伐的日益加快的背景下，建筑垃圾处置利用问题，成为城乡发展中一个不易解决的难题。因此，在循环发展观念的转变上做功课、下功夫，大胆使用新技术，积极践行新理念，着力解决生态环境突出问题，切实提高污染治理的法治化水平，推动形成绿色发展方式和生活方式是城市管理方向的重要转变。

"十四五"期间衡阳将根据建筑垃圾产生量及其分布，合理规划布局建筑垃圾资源化利用设施或消纳场，有序推进建筑过级资源化利用项目建设，为争建筑垃圾资源化综合利用率达到35%，全市培育1个以上建筑垃圾管理和资源化利用示范县（市、区），打造一批建筑垃圾资源化利用示范企业。建成并运行市信息监管平台，建立建筑垃圾管理和资源化利用的制度体系、规划体系、标准体系和全生命周期监管体系。

3、进一步推进住房事业健康发展

（1）持续保持房地产市场平稳健康发展

1）实行"房价不炒、租购并举"的举措

坚持"房子是用来住的，不是用来炒的"定位，租购并举，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给，为房地产行业健康发展明确了方向。

2）完善房地产市场长效调控管理机制

强化城市主体责任，完善政策协调、调控能动、监测预警、舆情引导、市场监管等机制，适时根据国家和省房地产长效机制"政策工具箱"，加快构建房地产市场长效调控管理机制。制定"十四五"住房发展规划，适时公开住房和用地供应规模、结构、时序、市场供求状况等信息，引导住房有序建设和有效供给，既要防控过快上涨，也要预防过快下行，稳定市场预期。到"十四五"期末，形成适应市场发展规律、符合衡阳市实际的房地产市场长效调控管理机制。

3）培育和发展住房租赁市场

以解决新市民住房问题为出发点，大力发展住房租赁市场。在租赁住房扩大增量、盘活存量、监督管理、资金使用等方面完善政策体系，进一步培育专业化、规模化的市场主体，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业，加快建立和完善政府主导的住房租赁管理服务平台。形成供求基本平衡、竞争有序、运营规范的住房租赁市场。

4）加强房地产市场监管

按照房地产市场经营主体"黑名单"管理办法和相关法律法规的要求，全面开展房地产市场乱象整治行动，坚决打击违法行为，营造诚实守信、规范运行的房地产市场环境。加强房地产市场诚信体系建设，大力推进全市房地产市场提示、警示信用信息的征集、整理、录入工作，对失信企业、机构和个人实行联合惩戒、联动查处。

（2）进一步完善住房保障体系

1）继续完善住房保障政策体系

认真落实党中央、国务院决策部署，进一步完善公共租赁住房配套政策体系，健全公共租赁住房建设、评价、补贴、运营管理等相关配套政策；因地制宜积极探索发展政策性租赁住房、共有产权住房、安居型商品房等保障房，结合实际研究完善住房保障体系的政策措施。

2）继续扩大住房保障覆盖面

"十四五"期间，继续扩大住房保障覆盖面，以配租型的公共租赁住房和共有产权房为主要保障方式，多渠道满足住房困难群众的基本住房需要，大力提升住房保障服务水平和质量。加大对低保、低收入住房困难家庭的保障力度，实现应保尽保；稳步放宽住房保障准入条件，稳步解决更多中等偏下及以下收入群体的住房困难问题，扩大对新市民的住房保障覆盖范围。"十四五"期间，力争衡阳市新筹集公共租赁住房5000套，公共租赁住房常住居民覆盖率达到4%。

3）进一步加大保障性住房的有效供应

从土地、资金、税费等方面加强支持力度，确保保障性住房的有效供应。科学编制土地供应计划，保障性住房用地应保尽保。合理制定保障性住房建设规划，统筹各项资金用于公共租赁住房房源筹集、租赁补贴发放、维修养护。对公共租赁住房建设筹集、经营管理所涉及的土地使用税、印花税、契税、土地增值税、房产税、增值税、个人所得税等，以及城市基础设施配套费等政府性基金、行政事业性收费，制定落实相关优惠政策。

4）继续实施农村危房改造

加快动态新增4类重点对象的危房改造，确保应改尽改；探索建立脱贫攻坚后保障贫困户住房安全的长效机制，对4类重点对象以外相对困难农户的危房实施改造。

（3）进一步提升城乡居住品质

1）大力提升住房品质和配套水平

充分考虑交通、服务设施承载力及居住环境舒适性的要求，大力提升住房品质。加快城市新区商业服务设施、学校、医院、养老设施、休闲娱乐设施等相关公共服务设施配套，提高新城新区生活便捷程度。全面提升旧城改造片区的住房品质，积极稳妥推进城市既有住区提质更新，对存量住房及居住环境质量进行评估，分类采取维护修缮、整治改造、拆除更新等不同策略，全面提高既有住区的安全性、舒适性和宜居性。全面实施绿色建筑标准，推广发展装配式建筑和星级绿色建筑。

2）试点推广第四代住宅

第四代住宅又称庭院房、立体园林生态住房、或城市森林花园建筑。第四代住宅是在总结了国内外现有住房建筑的全部优缺点，不断探索创新，所创立的完全区别于现有住房的又一种建筑形式。第四代住房集中了中国传统四合院、空中别墅、空中园林、智能停车以及电梯房的全部优势于一身，使住房与绿化园林融合为一体，开创了一种新的符合中国传统居住文化的住房模式，使高层住房在居住效果上都如同一两层高的低层四合院，使居住都拥有"前庭后院"，拥有室外活动空间、街坊四邻、绿色自然，适宜人类居住。衡阳住房开发应积极试点推广第四代住宅。

3）进一步提升住宅物业管理水平

以《湖南省物业管理条例》实施为契机，完善政策制度，规范物业管理，积极探索"党建引领+居民自治"的物业管理新模式，加强物业基层治理体系建设和服务水平。同时，应推进智慧物业试点，积极开展智慧物业标准化建设，构建全市物业智慧社区联盟大平台，探索建立物业服务管理大数据统筹管理、多方共享和处置反馈机制、物业服务及风险防控闭环工作机制，促进物业管理向现代服务业转型升级。

4）大力开展农村住房建设试点

加强农村村民住房建设管理，全面落实《衡阳市农村村民住房建设管理条例》。积极开展农村住房建设试点工作，大力推广钢结构装配式等新型农房建设方式，不断探索支持农民建设宜居型农房、组织农房设计力量下乡服务、农村建筑工匠培养和管理等机制，不断提升农房建设设计和服务管理水平。到"十四五"期末，建设一批功能现代、风貌乡土、成本经济、结构安全、绿色环保的宜居型示范农房，改善农民居住条件和居住环境，提升乡村风貌。

4、大力推进城市更新工作

城市更新是重大民生工程，是符合现阶段城市发展规律的重要举措。要加大改造力度，完善配套政策，破解城镇内部二元结构，使老旧城区居民共享城镇化发展成果，切实提高城镇化质量。

（1）高质量规划，促进高质量发展

在国内城市更新如火如荼推进的情况下，衡阳不能盲目跟风。要深入调研，结合自身实际情况，参考国内城市先进经验（如深圳、广州、福州等地），全盘谋划，统筹考虑，片区更新，分类实施。各区县要依据老旧小区改造计划和控制性详细规划，制定年度改造计划，合理安排改造项目，科学确定土地用途和开发建设强度，统筹布局市政基础设施和公共服务设施。提倡多个老旧小区整合改造的开发模式，把老旧小区改造成为功能完善的城镇社区。同时，在更高起点、更深层次、更高目标上推进衡阳经济体制改革，携手城市更新各市场主体，围绕国家区域重点城市、省域副中心城市建设目标，以高质量城市更新助力衡阳高质量发展。

（2）明确管理主体，制定政策法规

组成相关领导小组，委员会，尽快确立操作性强的政策法规、明确管理主体、细化操作指引与技术落实，着眼于提升城市更新区域人民的生活品质，为衡阳推动城市更新制度化、规范化、系统化打下坚实基础，实现衡阳城市更新新风貌。

（3）加大项目资源投入，激发市场活力提升

应加大对城市更新项目的资源投入，多层次引入企业参与城市更新，以专业性服务机构进行资金管理，建设全链条、全周期的精细化开发运营，激发衡阳城市更新市场化运作活力，让山水、街景、村景与城市经济发展更加协调，体现城市更新的底蕴。

（4）强化公众参与方案设计，化解多元纠纷

依据国内经验城市更新相关纠纷复杂，矛盾较深。衡阳对于城市更新项目方案的设计不仅需要在严格的政策规范下进行，还需要温暖人心的工作方式和服务内容，了解城市更新区域居民的需求，打造多元复合、新兴业态集聚的中心区，实现从产生纠纷到配合安排再到主动响应的转变，让城市更新形成政、企、人更和谐相处的局面。

（5）继续补齐城镇棚户区改造短板

科学推进棚户区改造规划，加快推进集中成片城镇棚户区改造，重点攻坚改造老城区内脏乱差、不宜居住的棚户区和国有工矿区以及经鉴定的城市危房。改善棚户区居住环境，优化城市空间布局，改善基础设施，提升服务功能。拓宽融资渠道，加大融资力度。在最大程度用足用好中央财政资金和政府债券资金的同时，积极配置资源，充分发挥好银行贷款融资主渠道作用，最大限度地争取贷款支持。

（6）推进老旧小区改造

全面推进城镇老旧小区改造，改造内容分为基础类、完善类和提升类三部分:优先支持水、电、路、气、通信及房屋公共部分维修、加装电梯等13项基础类改造；根据居民意见合理安排道路和停车设施、安防和便民设施、环境景观整治、实施建筑节能改造等完善类改造；通过改、拆、建、留、补等综合改造方式，重点打造成片城市更新提升类示范项目，因地制宜植入小区党建活动室、读书阅览室、便民服务站及便民市场、医疗、助餐、家政、健身、便利店等公共服务设施，深入挖掘历史文化内涵，彰显特殊价值和独特魅力，让老旧小区在改造中焕发蓬勃生机。

5、营造高水平智慧城市

十四五期间，衡阳市应加强智慧城市统筹规划，统筹谋划人口管理动态信息共享系统、财税与金融信息共享系统、企事业单位与居民诚信系统等重要信息系统的建设，共享各种信息资源，构建智慧城市运行体系，提高城镇运行效率，降低决策与管理成本。打造智慧创新示范区。以高新区为重要空间载体，基于云计算、物联网等新一代信息技术，打造创新、创业的智慧型孵化基地，实现"产学研"的无缝对接。以社区群众的幸福感为出发点，提供便利的社区服务、低碳环保的设施保障，打造智慧社区。建设智慧创新平台，科技研发、科技转化、高新产品孵化、高技术人才创业、科技服务、众创平台等，支持城镇产业转型升级，发展智慧型产业。

（1）推行智慧型基础设施建设

向国家新型城市基础设施建设试点城市标准看齐，推行智慧型基础设施建设。加强顶层设计，研究出台推动新型基础设施发展的有关指导意见。优化政策环境，以提高新型基础设施的长期供给质量和效率为重点，修订完善有利于新兴行业持续健康发展的准入规则。抓好项目建设，加快推动5G网络部署，促进光纤宽带网络的优化升级，加快全国一体化大数据中心建设。稳步推进传统基础设施的"数字+""智能+"升级。做好统筹协调，强化部门协同，通过试点示范、合规指引等方式，加快产业成熟和设施完善。推进政企协同，激发各类主体的投资积极性，推动技术创新、部署建设和融合应用的互促互进。

（2）全面提升管理效能

建设单位、承建单位、管理部门、应用单位要明确工作责任，根据各自职能做好配合工作，形成推动新型智慧城市建设的强大合力。新型智慧城市建设的核心是应用，要抓好应用层衔接工作，应用单位要转变观念、换位思考，坚持需求导向，将民生、公共服务等项目作为新型智慧城市应用层建设的重点；要借鉴国内先进地区新型智慧城市建设的经验和做法，适时调整衡阳市新型智慧城市应用层建设；要做好与上级部门的系统对接工作，确保上下互联互通。要增强创新理念，强化责任担当，明确工作时限，确保部署和完成新型智慧城市建设的各项工作任务。要通过新型智慧城市建设，进一步推动全市信息基础设施建设、增强政务信息共享水平、提升政府管理效能、促进经济社会发展。

（3）实现"多规合一、多测合一"

"多规合一"是强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保"多规"确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

在城市及区域发展从面向生产空间的规划建设到面向运营空间的运行管理演进中，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一本规划、一张蓝图，实现统筹规划、动态调整、协调发展，推动区域协调可持续发展十分重要。衡阳市按照湖南省部署，强化规划在城市区域发展中的龙头作用，进一步依托大数据建设推动综合执法改革形成综合执法监察轴，推动了感知数据驱动的城市规划转型。在"多规合一"牵引下，综合执法改革协同推进，推动形成了大数据驱动的城市规划、建设、运行一体，决策、执行、监督协力的橄榄型现代治理结构，创新橄榄型城市治理模式，是市域治理现代化的要求，也是政府治理、国家治理现代化的重要趋势。

（4）大力推广BIM技术

BIM是建筑信息模型技术，是一种应用于工程设计、建造、管理的数据化工具，是用来形容以三维图形为主、物件导向、建筑学有关的电脑辅助设计，帮助实现建筑信息的集成，从建筑的设计、施工直至项目终结，所有的信息都会集合在一个三维模型的信息数据库。十四五期间，衡阳市应加强BIM技术推广，在工程设计、建造、管理等领域建立建筑信息数据库，搭建好城市信息模型平台，实现高质量精细化管理。

6、延续城镇文脉与人文精神

（1）着力推进国家历史文化名城保护与申报工作

衡阳是湖南省首批省级历史文化名城，其历史文化价值体现在独特的自然环境特色与山水城市空间形态、深厚的湖湘文化、南岳宗教文化、近现代红色文化及抗战文化、近现代工业及中南地区铁路枢纽等方面。

面对"申名"门槛不断提高，衡阳文化遗产，特别是历史建筑损毁威胁不断等严峻形势，衡阳"申名"必须立马部署、立即启动。尽快建立历史城区、历史文化街区与文物保护单位三个层次的保护框架，并根据城市的实际情况确定保护物质和非物质文化遗产的综合体系。力争在"十四五"期间"申名"工作取得突破性进展。

（2）统筹兼顾保护与发展

加强历史文化保护与城市更新协同推进，历史文化街区及建筑需严格落实保护优先，严把保护关，以"绣花"功夫开展历史文化遗产的修缮改造，多措并举促进历史文化遗产合理保护和活化利用，既保护好历史遗存，也发挥其历史文化价值和魅力，实现传统文化创造性转化、创新性发展，让历史遗存及文化内涵焕发新的时代活力。

（3）传承与发扬衡阳人文精神

深入挖掘工业遗址、红色文化等历史文化资源，展示和弘扬造纸文化、船山文化等，保护和延续城市文脉。把握抗战英雄城市的特征，鼓励居民爱国、爱党，团结一致建设城市，用开放包容，文明和谐的姿态面向世人；鼓励以衡阳人民不屈不挠的风范，改革创新、自强不息、奋勇争先、不待扬鞭自奋蹄的威武雄姿为实现中华民族的伟大复兴作出贡献。

7、强化城镇安全保障能力

（1）完善城镇基础设施规划体系

突出城市总体规划引领作用。将衡阳市国土空间规划作为政府调控城镇空间资源、保障公共安全和公众利益的重要措施，统筹市政公用、防灾减灾、综合交通等基础设施建设，根据城镇发展规模、城镇化增长率、产业发展规模等因素，合理确定城镇基础设施建设规模、建设内容和发展目标，落实基础设施项目建设用地指标，明确各类设施运行管理和应对突发事件的原则、要求，适应城镇发展和安全运行需要。

严格落实规划要求。按照衡阳市国土空间规划等规划引导，按照城镇市政设施、防灾减灾、综合交通等专项规划要求，优先安排城镇供水、排水、供电、燃气、综合交通、通信设施、防灾避险等与民生密切相关的设施项目建设，加快老旧市政设施、管网（管线）改造，制定年度实施计划，建立建设项目储备制度，有序推进各类项目建设。

（2）补齐城镇基础设施短板

围绕城镇综合交通、防洪排涝、应急避难、消防救灾、防灾监测等保障机制，能够满足城镇预期负荷下顺利运行，能为市区居民提供便利的生活条件。统筹安排城镇道路交通、公共交通、对外交通，加快形成布局合理、有效衔接、通达顺畅的综合交通体系。进一步完善防灾避难体系，利用原有和新建人防工程，加快地上地下避难体系改造建设。加强城镇消防站、消防通道、消防供水、消防通信等设施建设，优化消防设施布局，构建"一站多点，以点覆面"的消防站体系。加快气象基础设施建设，提高气象应急装备水平，在极端恶劣条件下，能够保障装备快速移动、通信稳定可靠、数据准确采集。

（3）加强城镇基础设施运行监管

根据城镇供水、排水、消防、燃气、供热、交通、道桥、供电、通信等设施运行管理特点，明确设施监管主体，建立日常巡查与重点排查相结合的长效管理机制，定期对相关设施、管网（线）安全运行情况进行检查、分析评估，针对突出问题开展专项整治，消除安全隐患，减少事故发生。充分发挥现代信息技术 优势，利用"互联网+"、物联网等技术，通过信息、数据、视频共享，构建实时在线监测和指挥调度体系，实现设施远程监控、风险评估、灾情分析、快速定位等功能，提高整体运营效率，实现城镇运行安全可控。

（4）健全城镇运行应急管理机制

各级政府要按照国家和省突发公共事件总体应急预案要求，完善本地综合应急预案，强化应对城镇运行管理、恐怖袭击等突发事件应急内容，明确应对政策、应急组织结构及相关应急职责、应急措施和保障等要求。健全城镇应急组织领导体系，强化行业主管部门主体责任和有关部门具体责任，建立部门管理责任清单。加强应急队伍和装备建设，按照城镇基础设施各行业管理规定、标准，配齐专业人员、装备、车辆和物资。建立管理责任追究制度，各级政府要建立城镇安全运行保障督查制度，造成城镇 运行重大事故或人民生命财产重大损失的，要依法追究有关责任人法律责任。

（5）预防债务危机

建立地方债风险预警机制。降低政府债务风险的不确定性，通过完善建立政府债务规模管理和风险预警机制来控制新增政府性举债行为，使政府债务的规模控制在国际公认的风险可控标准以内。

完善政府偿债机制。应当明确债务偿还责任。建立和完善"谁举债、谁使用、谁偿还"的责任制。通过明确责任，划清责任界限，明确债务借贷和债务偿还的主体。建立和完善偿债责任制，依照专户管理、专户专用的原则，按照每年政府债务余额的一定比例设立偿债准备金。政府应明确转移支付、税收分配等手段在偿还债务本息方面的优先权。

（6）提高全社会应对城镇运行突发事件能力

通过应对突发事件制度、应急信息发布渠道、群众防灾安全意识等应对能力的建设，提高全社会的应对能力。提高群众防灾安全意识，健全部门、社会组织和新闻媒体等合作的防灾减灾宣传教育机制，实现防灾减灾科普宣传教育常态化、社会化、专业化和系统化。

第五节 夯实现代产业强市发展基础

立足于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展，提升产业能级，增强创新能力，推动产业与城镇化融合发展，增强就业吸纳能力。构建以战略性新兴产业和高端装备制造业为主导、现代服务业为支撑、都市农业为基础的现代产业新体系。改善创业就业环境，集聚产业和人口，积极发展城镇经济，探索服务经济新模式，不断优化提升城乡产业结构，夯实城镇化发展的经济基础。

1、推动产业结构优化

（1）提高城镇第一产业发展水平

率先实现农业现代化为目标，发展现代农业、生态农业、特色农业，提高农产品加工与农业市场竞争力，加快推进农业产业现代化。以"三黄两茶"特色农业品牌为核心，重点发展优质粮油、特色畜禽、精品果木、精细蔬菜等优势农产品。

积极发展现代都市农业，继续完善现代农业产业体系建设，改善农村基础设施和装备条件，提高农业产业化和规模化经营水平，统筹城乡互融发展，着力打造具有特色的现代农业示范基地。

（2）提升城镇第二产业发展层次

大力振兴实体经济，推动"再工业化"，打造先进制造产业集群，复兴"衡阳制造"。2019年衡阳市辖区工业增加值393亿元，主城区工业园区有1个国家级园区（衡阳高新技术产业开发区）、1个国家级综合保税区、2个省级工业园（松木工业园、衡山科学城）、1个钢管深加工产业聚集区。这些各具特色的工业园区，带动了衡阳市工业的跨越式发展。衡阳市主城区专业园区体系基本形成，建成以计算机、通信等电子设备制造业为主的衡阳高新技术开发区，以盐卤化工及精细化工、新材料、新能源三大产业为主的松木经济开发区，以机械制造为主的白沙洲工业园，这些衡阳特色园区的建设，正在成为衡阳工业经济形成产业集群的重要载体和推动力，是衡阳市主城区二产的中坚力量。

"十四五"期间应厚植衡阳资源优势，加快传统资源产业转型升级，整合延伸产业链，打造1个新材料产业集群。特色创新与引入承接并行，聚焦壮大高新技术产业，打造高端装备制造、军民融合、电子信息制造、新能源汽车等4个智能制造产业集群。紧抓新基建机遇，强化数字赋能，大力发展数字经济，打造数字服务、数字科技应用等2个数字融合产业集群。继续以园区建设为依托，优化产业空间布局。统揽产业发展全局，强化高端要素资源集聚重组能力，以产业园区为平台，以产业链为纽带，引导企业向园区集中，增强产业配套能力，构建产业发展大平台；优化产业空间布局，延长产业链条，充分发挥产业集聚和辐射效应，形成关联性强、特色鲜明、市场竞争优势明显的产业集群。

（3）加快城镇第三产业发展步伐

2019年衡阳市辖区第三产业增加值为499.72亿元，主城区消费品市场繁荣活跃，规模以上服务业企业总数和营业收入增速居全省前列，步步高、万达等商业品牌日益繁荣，阿里巴巴、天猫商场、美团等电商纷纷落户衡阳。

衡阳市旅游、商贸、餐饮、宾馆等服务行业相对发达。规划继续秉承产城融合，服务行业网点分布合理科学化方向，同时建设好以区域重点服务业中心。面向泛珠三角细分市场，以丰富的业态、高端的服务带动大旅游、大健康等现代服务业的发展。发挥自身区位优势，将衡阳打造成区域性旅游服务中心和游客集散中心。

2、大力发展优势产业

（1）提升先进制造业竞争实力

按照《长株潭衡"中国制造2025"试点示范城市群建设推进计划》、《湘南湘西承接产业转移示范区发展规划》要求，坚持市场导向、企业主体、政府引导，以集聚发展、绿色发展和军民融合为契机，巩固提升传统产业主支撑地位，努力提高产业核心竞争力。加强规划引导，促进各种生产要素向重点产业集中，着力机械制造、建材等传统产业改造升级。把创新发展真正落实到制造业发展上，做大总量、做优增量、提升质量，驱动先进制造业全面转型升级。优化衡阳市制造业发展布局，通过园区化、规模化、集约化，提升综合竞争实力，提高对人才、资金、项目的吸引力。

（2）加速发展文化旅游产业

加快实施文化旅游发展行动计划，采取政府主导、企业主体、市场运作的模式，面向消费升级新趋势，促进"文·旅·城·农"融合发展，

培育以"文化+"为核心的新经济功能，谋划建设一批具有拉动作用的文化旅游重大项目，培育一批市场竞争力强的文化旅游企业，扶持一批地方 特色鲜明的文化旅游集聚区，打造一批具有一定辐射带动作用的文化旅游示范点，形成优势互补、相互促进、共同发展的文化旅游发展新格局。

以"南岳"为龙头，"雁城"为依托，湖湘文化为底蕴，大力发展文化体验、主题研学、精品观光、旅游娱乐，文化消费等。面向新兴消费人群，提升现代城市功能，培育发展以创意设计、文创孵化、会议会展、文化博览、文化艺术、文化科技等为代表的文化创意产业。以衡阳山水田园、湿地森林、特色乡村等为核心资源，重点发展康体养生、生态度假、乡村旅游、休闲娱乐、运动体验等产业功能。

（3）加快建筑业转型升级

大力发展衡阳市建筑产业，将建筑业做大做强，进行系统的建筑产业发展规划。建立适应工程总承包和全过程工程咨询服务模式的监管和结算制度。指导支持骨干企业资质升级，积极拓展市场。

1）调整优化建筑产业结构

以工程项目为核心，以先进技术应用为手段，以专业分工为纽带，构建合理工程总分包关系，建立总包管理有力，专业分包发达，组织形式扁平的项目组织实施方式，形成专业齐全、分工合理、成龙配套的新型建筑行业组织结构。发展行业的融资建设、工程总承包、施工总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。鼓励以技术专长、制造装配一体化、工序工种为基础的专业分包，促进基于专业能力的小微企业发展。支持"互联网+"模式整合资源，联通供需，降低成本。

2）提升工程咨询服务业发展质量

改革工程咨询服务委托方式，研究制定咨询服务技术标准和合同范本，引导有能力的企业开展项目投资咨询、工程勘察设计、施工招标咨询、施工指导监督、工程竣工验收、项目运营管理等覆盖工程全生命周期的一体化项目管理咨询服务，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。提升建筑设计水平，健全适应建筑设计特点的招标投标制度。完善注册建筑师制度，探索在民用建筑项目中推行建筑师负责制。完善工程监理制度，强化对工程监理的监管。

3）推广智能和装配式建筑

加大政策支持力度，明确重点应用领域，建立与装配式建筑相适应的工程建设管理制度。鼓励企业进行工厂化制造、装配化施工、减少建筑垃圾，促进建筑垃圾资源化利用。建设装配式建筑产业基地，推动装配式混凝土结构、钢结构和现代木结构发展。大力发展钢结构建筑，引导新建公共建筑优先采用钢结构，积极稳妥推广钢结构住宅。在具备条件的地方，倡导发展现代木结构，鼓励景区、农村建筑推广采用现代木结构。在新建建筑和既有建筑改造中推广普及智能化应用，完善智能化系统运行维护机制。

4）加强关键技术研发支撑

完善产学研用协同创新机制，着力优化新技术研发和应用环境，针对不同种类建筑产品，总结推广先进建筑技术体系。组织资源投入，并支持产业现代化基础研究，开展适用技术应用试点示范。培育国家和区域性研发中心、技术人员培训中心，鼓励建设、工程勘察设计、施工、构件生产和科研等单位建立产业联盟。加快推进建筑信息模型（BIM）技术在规划、工程勘察设计、施工和运营维护全过程的集成应用，支持基于具有自主知识产权三维图形平台的国产BIM软件的研发和推广使用。

5）探索和平台公司合作模式的改革

深化企业产权制度改革深化企业产权制度改革深化企业产权制度改革深化企业产权制度改革。建立以国有资产保值增值为核心的国有建筑企业监管考核机制，放开企业的自主经营权、用人权和资源调配权，理顺并稳定分配关系，建立保证国有资产保值增值的长效机制。科学稳妥推进产权制度改革步伐，健全国有资本合理流动机制，引进社会资本，允许管理、技术、资本等要素参与收益分配，探索发展混合所有制经济的有效途径，规范董事会建设，完善国有企业法人治理结构，建立市场化的选人用人机制。引导民营建筑企业继续优化产权结构，建立稳定的骨干队伍及科学有效的股权激励机制。

3、建设科技创新高地

（1）提升科技资源的创新优势

以创新驱动为核心，产业转移和高端聚集为重点，从传统科教城市走向以创新驱动为核心的创新型城市。

增强自主创新能力。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系；改善技术创新的市场环境，加快发展创业风险投资，加强技术咨询、技术转让等中介服务；实行支持自主创新的财税、金融和政府采购等政策，完善自主创新的激励机制，加强政府支持力度，为增强企业自主创新能力提供宽松的制度环境。

激活高端科教资源。聚焦全市主导重点产业和战略性新兴产业，依托高校、科研院所、企业、产业园区各级研发创新平台，加快推进创新成果新突破。扎实推进国家创新型试点城市和国家知识产权示范城市建设。

打造智慧创新平台。一方面，进行产业化创新平台建设，依托优势企业，环境治理、现代医药、绿色食品、3D打印、"互联网+"、现代服务业等方向，提升现有研发平台创新能力。另一方面，积极推动建设基于互联网的综合性科技服务平台，加强与国内知名公司合作，建设衡阳市协同创新中心和市级创新平台。

（2）健全创业就业服务体系

按照保基本、可持续、均等化的原则，加强市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共服务机构建设，健全覆盖城乡的公共创业就业服务体系。

大力推进"大众创业、万众创新"的社会氛围。实施青年创业创新计划。把返乡创业的农民工纳入重点扶持对象，充分利用就业专项资金和小额担保贷款扶持农民工创业。

打造公共创业就业服务新平台。以创新链集聚人才链，以人才链支撑产业链，通过创业就业平台集聚人才、通过体制机制改革激发人才创业活力，统筹推进创业就业平台建设，建成公共就业服务网上办事系统和全市人力资源信息数据库。

进一步完善服务功能。大力推广就业创业一站式服务模式，探索创新就业创业服务模式，充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，构建全时段、多元化、广覆盖的就业创业服务体系的创新举措。重点完善公共就业服务机构的政策咨询、职业指导、创业指导、就业信息提供、技能培训等功能。建立促进高校毕业生留衡就业和引进机制，高校毕业生留衡就业、创业等人才优惠政策。

优化外出务工人才返乡政策。开展外出务工返乡人员免费创业培训。紧密结合返乡人员创业特点、需求和地域经济特色，开发有针对性的培训项目；建立健全创业指导制度，为返乡创业者提供"一对一"的创业辅导；实施外出务工经商人员返乡创业园建设行动计划，打造创业园平台。建设一批外出务工经商人员返乡创业园，完善返乡创业园支持政策；实施电子商务进农村综合示范行动计划，打造电商平台。大力推进农村电子商务。

4、重点提升中心城区产业发展质量

（1）加强产业集聚、破除工业围城。整合集聚一个产业战略平台：陆港+水运的货运主枢纽&整合白沙工业园、衡山科学城、眼镜小镇，打造高能级产业承接和战略性新兴集聚平台。

衡山科学城科技孵化园：构建创新平台，引入重点实验室、企业研究院、总部基地、孵化基地、大学城，打造5G+和大数据产业平台。

白沙洲工业园和白沙绿岛高新区：打造智能制造平台，主要引入高端装备制造、新能源、军民融合科技开发、节能环保、核材料配套等产业。

陆港物流枢纽：形成集仓储物流和高端装备制造的水铁联运枢纽综合区。

眼镜小镇：打造眼镜总部基地、研发生产、展览销售等功能于一体的高端眼镜产业片区。

（2）优化提升一个智造园区。松木工业园以生态保护为前提，引导盐卤化工产业生产用地向外进行转移，保留办公、研发、培训等经济价值较高，对城市干扰较小的产业，植入"创智中心"，集聚创新服务，构建园区转型引擎。为城市推动退二进二，集聚技术创新与高端制造产业。与衡阳市北部来雁新城发展良性互动。

（3）转型重塑一个科创高地。推动高新区退二进三、园区升级，沿衡州大道，整合陆家新区、华侨城等项目，拓展创新孵化园区和科技服务中心。结合规划衡阳西站，打造衡阳市数字服务中心，重点布局电商服务、软件与信息服务和大数据服务中心。结合数字科技应用，打造科技创新平台，重点布局5G+、人工智能、区块链、云计算、智能制造等产业平台。

第六节 推动城乡发展互融

坚持把解决好"三农"问题作为全市工作重中之重，以全面实施乡村振兴战略为总抓手，以深化农业供给侧结构性改革为主线，强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，推进农业农村现代化。

探索建立政府主导、企业和各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制。培育发展城乡产业协同发展先行区，创建一批城乡融合典型项目，鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合。

1、优化城乡要素配置

（1）建设城乡统一要素市场

逐步建立城乡统一的建设用地市场。推进农村集体建设用地使用权市场化改革，根据国家统一部署，逐步引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有用地同等入市、同权同价。

加快建立城乡统一的人力资源市场。打破城乡就业壁垒，落实城乡劳动者平等就业、同工同酬的制度。完善劳动就业管理、服务体系，实行统一规划、统一市场、统一管理，逐步建立城乡统一的就业、失业统计制度，统一城乡就业服务内容与标准。

统筹完善面向"三农"的金融服务。统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，保障金融机构农村存款主要用于农民农业农村；加快农业保险产品创新和经营组织形式创新，完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，引导更多人才、技术、资金等要素投向农业农村。

（2）推进城乡公共服务均等化

以完善农村公共服务投入机制为重点，以县（区）为单位制定公共服务均等化规划、体系和标准，加快推进公共服务向农村覆盖，加快形成政府主导、企业参与、市民监督、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进中心城镇公共服务向三个县区充分延伸，实现城乡基本公共服务均等化。

（3）加快城乡基础设施互融

推进城乡客运互融。加快完善城乡客运网络，优化农村客运设施布局，引导城镇公共交通向乡村地区延伸覆盖，推进城乡间客运线路公交化改造。以优化现有公交线网为重点，加快公共交通系统的建设，增加公交线路，满足规划农村居民点出行要求。理顺城乡公交经营机制，实现监管规范化、服务标准化。加大对城乡公交的政策和财税扶持，推行灵活的产权制度和运营模式，吸引社会资本和运营主体进入城乡公交市场。

完善农村公路网络。完善以新型城镇为中心，覆盖乡镇、农村新型社区的公路网络，提高农村公路网络通达性，实现中心村等级公路全覆盖。结合农村社区化发展的总体布局，以农村客运公交化改造为主要方式，通过统筹城乡客运规划，站点建设和线网布局，构筑四通八达、舒适便捷的城乡公交互融新格局。

统筹城乡基础设施建设。提升城镇基础设施承载能力，强化城乡基础设施连接，推进城乡公用设施现代化。统筹城乡电力、交通、能源、水利、燃气、通信、给排水等基础设施建设。建设稳定通畅的供排水系统、能源供应体系，信息网络系统、环境保护系统与防灾减灾系统。基本实现城乡供水互融，能源供应互融，邮政通信互融，污水和垃圾处理互融。

2、积极培育特色小（城）镇

（1）扶持试点小城镇跨越式发展

培育小城镇为增长极，引入多元资本，带动经济发展，提升吸纳人口，联结城乡主体，落实乡村振兴战略，加快城乡互融进程，推动分散就地城镇化。增强产业布局与城镇建设衔接，促进小城镇试点镇实现超常规、跨越式发展，逐步培育成产业发展、人口集聚、设施配套、服务优良、环境宜人、各具特色、富有活力的新兴小城镇。

基于市域经济社会转型发展的需要，在条件成熟的情况下，积极推进三塘镇、白地市镇、归阳镇等小城市培育试点镇建设，在政策制定、产业引导、城市规划、土地供应、税收减免等方面重点扶持。

加快提升城镇经济权限。制定扩权改革实施方案，依法赋予重点城镇部分县级经济社会管理权限，重点镇的建设用地出让金净收益和相关税收，全部用于本镇建设。

推动多元化资本引入。积极推进建设项目，持续提升有效投资，引进一批高新技术产业，推进一批学校、医院、文化设施等建设项目，不断提高综合城镇综合承载力。

加快产业转型升级。不断加大科技投入，坚决淘汰落后产能，推动转型发展。充分发挥科技创新优化产业结构的作用，大力推动信息化、低碳化、节能化，形成战略性新兴产业与传统制造业共同发展、现代服务业与传统服务业相互促进、信息化与工业化深度融合的产业发展新格局。

着力提升城镇品质与内涵。坚持因地制宜，鼓励小城市试点地区从实际出发，大胆探索，勇于创新。加快社会事业进展，提升商贸服务水平，完善公共服务体系。加强规划设计引领，整治环境卫生、整治城镇秩序、整治乡容镇貌，推动小城镇环境综合整治。

（2）积极创建特色小（城）镇

按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学规划，集聚创新资源，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，打造形成"产镇人文"四位一体有机结合的特色小（城）镇。

三生融合，四化同步。打破一二三产业之间的门类界线，打破建设用地与非建设用地的空间界线，打破村镇的行政界线，促进生产、生活、生态"三生融合"。

多规合一，先行先试。坚持规划先行，多规融合，综合规划国土、发改、环保等多部门联动编制产业、文化、旅游，项目、资金、用地"三方落实"的建设规划，为特色小（城）镇营造 良好的空间载体。

因地制宜，分类指导。产业定位突出"特而强""小而精"，不能"千镇一面"，同质竞争，必须紧扣产业升级趋势，锁定产业主攻方向，构筑产业新高地，挖掘特色小（城）镇的特色和亮点，根据不同的区位、规模、产业类型和资源禀赋，因地制宜，分类指导。

生态优先，文脉延续。坚持城镇建设与生态环境建设同步，加强环境保护与环境修复力度，推动绿色发展，循环发展，低碳发展生产生活方式和建设模式。加强对历史文化和民风民俗的挖掘与保护，传承优秀传统文化，提升城镇软实力。

3、加快农业农村现代化进程

（1）提升农业发展水平

围绕现代都市农业发展定位及绿色农产品供应、休闲观光体验和生态涵养调节三大功能，统筹优化农业产业布局，科学编制现代都市农业发展规划，提升主要农产品有效供给水平。落实国家粮食安全战略，严守耕地红线，坚决守住基本农田指标。开展粮食稳定增产行动，着力提高单产，提高粮食生产能力，保证主要农产品基本自给。在依法、自愿、有偿和加强服务基础上，完善土地承包经营权流转市场，发展多元化、规模化、专业化生产经营。对本市五大优势主导产业发展的关键领域和薄弱环节予以扶持。

（2）构建现代农业服务体系

完善农村物流服务体系，培育新型流通业态，建立农产品电子商务平台，发展农产品网上交易、连锁分销和农民网店。健全农业技术推广服务体系，加强农业科技服务，大力提高农业科研水平和科技创新能力。完善农村金融服务，加大政府对农业保险扶持力度。加快推进农产品质量认证，鼓励进行无公害农产品、绿色食品和有机农产品认证，不断提升品牌影响，加快资源优势向品牌优势、价格优势的转变。强化农民和基层农技推广人员开展短期技术、技能培训，培养造就一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民和农村实用人才。

4、全面推进乡村振兴战略

深入贯彻《关于实施乡村振兴战略的意见》，建立以产业发展为核心、乡村文化为支撑、改革创新为路径的乡村振兴道路。到2020年，乡村振兴取得重要进展，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现，成为美丽中国湖南样板区的特色化目标。

（1）实施质量兴农战略

深入推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，调整优化农业生产力布局，推动农业由增产导向转向提质导向。推进特色农产品优势区创建，建设现代农业产业园、农业科技园。衡阳具有开发农业多功能的自然条件、挖掘农业产业化的市场潜力和实现农业现代化的强力支撑。深入推进"三区"划定，完成粮食生产功能区、重要农产品生产保护区划定，积极谋划特色农产品优势区划定，实现布局优质化。推进"一县一特一品牌"行动，重点打造"两黄两茶一花"等特色产业。实施好产业兴村强县行动，支持各地发展"一乡一业""一村一品"，建设好一批优质农副产品供应示范基地。奋力打造中国油茶第一强市，支持大三湘、中联、神龙等企业强化精深加工，将油茶打造成500亿元产业。整合发展茶叶产业，做强南岳（衡山）云雾茶，将茶叶打造成50亿元产业。

（2）构建农村一二三产业融合发展体系

大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。实施农产品加工业提升行动，鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能，支持主产区农产品就地加工转化增值。坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动全市农业转型升级，加快建设现代都市农业。始终以绿色生态为基本底线，大力推行产业准入退出政策，大力发展乡村旅游、观光农业、养生养老、农村电商等新业态。推进"互联网+现代农业"，建成覆盖农业生产（供给）主产区的乡镇农业物联网、农产品电子商务示范点和农业信息站。发挥祁东县国家出口食品农产品质量安全示范区作用，扩大特色优势和高附加值农产品出口。积极对接好湘南地区供粤港澳蔬菜、生猪重点县建设工程，支持企业利用"湘欧快线""湘港直通快车"等渠道开拓市场。制定农产品品牌营销奖励政策，加大营销推介力度，与中央、省级主要新闻媒体开展农产品品牌宣传战略合作，支持品牌企业在高铁站、机场等重要地段和长沙、北上广深等大城市建立品牌专卖店。组织品牌企业参加国、省各类展览展会，积极推进我市农产品交易中心建设，举办好市农博会。

（3）强化乡村振兴制度性供给

健全城乡融合发展机制。强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。强化制度供给，打通城乡要素市场化配置体制机制障碍，推动城乡要素平等交换、双向流动。充分实现乡村资源要素内在价值，挖掘乡村多种功能，改变农村要素单向流出格局，增强农业农村发展活力。

深化农村土地制度改革。鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同经营农业产业。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置"，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。推进村土地利用规划编制工作，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策。

深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资，科学确认集体经济组织成员身份，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。积极推进集体资源型资产股份合作。健全资产运营管理、监督和收益分配机制。全面建立农村集体经济组织。发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，防治内部少数人控制和外部资产侵占集体资产。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。全面完成农村土地确权颁证登记工作。抓好常宁全国农村集体产权制度整县推进改革试点。

深化农村“放管服”改革。继续压减农业农村领域审批发证，清理规范涉农行政审批中介服务，为各类涉农主体发展减负。加强农村市场规范整顿，严厉打击坑农害农行为。统筹推进农村综合服务平台建设，将村级服务场所打造成集党务、政务、村务、商务和社会服务于一体的"一门式办理"、"一站式"综合服务平台。大力培育服务型、公益性、互动性农村社会组织，提高农村公共服务质量和效益。

（4）大力实施乡村建设行动

强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。统筹县域城镇和村庄规划建设，持续优化乡村布局，推进乡村片区化、组团式发展，做大做强中心村，强化历史文化（传统）村落保护利用，创建一批美丽乡村、秀美屋场、五美庭院。

在尊重农民意愿、因地制宜的前提下，全面推进乡镇政府驻地建成区整治建设、中心村建设和自然村环境整治，促进美丽乡村建设由"以点为主"向"由点带面"转变。实施农村人居环境整治行动计划。加强农村房屋建管，大力整治"空心房"。推动农村"厕所革命"，加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖。加强集镇"五乱"治理，按照"一乡（镇）一策"全面完成乡镇污水处理厂处理设施建设，建立科学适用的运营管理制度。实施美丽乡村建设"两县两廊四片"工程，重点抓好茶山坳、雨母山、横江、萱洲四大片和蒸湘南路、船山西路两条示范廊道建设，开展美丽乡村县乡全域推进试点。推动水电路讯等基础设施向乡村延伸，实施农村饮水安全提升巩固工程，到2025年，完全解决农村人口饮水不安全问题。完成农村电网改造升级，加快实现全市乡村主干道、村级活动中心等村民主要活动场所路灯亮化全覆盖。加强和改善农村社会综合管理，培育科学、健康、文明的生活方式。

第七节 提升生态环境质量、加快三江六岸地区发展

1、推进生态环境建设

建设好长江经济带污染治理先行先试示范城市，推进生态文明建设。把生态文明理念全面融入城镇化进程中，贯彻落实习近平总书记的两山理论，充分考虑不同区域的自然地理和生态特征，构建完备的生态城镇化格局。强化对生态环境的保护、修复和对环境污染的综合防治，节约集约利用土地、水、能源等资源，推动城镇绿色发展，促使城镇化建设与环境保护走上互促共赢之路。

提高区域生态循环。一是保障湿地生态的完整性和系统性。重点维护衡阳地区的湘江流域沿岸生态防护、景观与水源保护生态功能区，努力构建市域系统的生态循环；二是保障山林植被覆盖率。着重保护山林植被，涵养水土，保持蒸发量，维持区域小环境水循环。在适当区域退耕还林。

加速城镇节能减排。依据城镇产业现状，以钢铁、采矿、建材等行业为监管重点，促进工业企业污染深度治理，推广清洁生产和节能技术，综合推进工业行业化学需氧量、氨氮、重金属等主要污染物减排，同时控制特定行业特征污染物的排放量，降低单位工业增加值综合能耗。大力推进城镇生活污水处理设施及配套管网建设，全面提升城镇污水处理水平，推进生活污染减排。

开展国土绿化行动，构建完整连贯的城乡绿地系统。推进"无废城市"建设，加强源头减量和资源化利用，加强危险废物医疗废物收集处理，加强塑料污染全链条防治。

推进大气污染综合防治，持续改善城市空气质量，降低碳排放强度，推进饮用水源保护区环境专项整治，加快黑臭水体整治，严格污染地块准入管理，稳步推进土壤管控与修复。

2、推动三江六岸建设

中心城区依托湘江、蒸水、耒水构建三江六岸，以水源涵养、湿地保护为重点，沿江塑造生态活力带，缝合两岸空间，建设三江六岸风光带控制区。

风光带控制区具体界线以湘江两岸各不少于一百五十米，耒水、蒸水两岸各不少于一百米为原则。建设控制区范围以临陆地边线为起始线，向陆地延伸，湘江两岸各不少于二百米，耒水、蒸水两岸各不少于一百米，以道路为界。其中风光带控制区约21.03平方公里，建设控制区约63.21平方公里。

对岸线功能、开发强度、建筑风貌，以及公共空间提出分类控制与指引按现代生活区、综合服务区、人文旅游区、工业发展区、教育科研区、生态控制区六大类进行功能分类。严格保护三江六岸滨水生态空间，特别是饮用水源地的生态安全。

建筑控制强度按照岸线位置、用地功能和现状滨水绿地类型，划分为高强度开发、中等强度开发、低强度开发和禁止开发区等四类开发强度分区。并对建筑风貌、建筑色彩等提出规划指引。

保护三江六岸的岸线资源，打造沿江主题公园与开放空间，做到定位定性定量，通过沿江道路进行串联，形成各具特色的沿江开放空间带。深挖衡阳特色文化内涵，布局一批特色文化旅游项目、生态景观项目。

3、建好卫生城市

卫生城市是一个城市综合功能和文明程度的重要标志。衡阳已获批国家卫生城市，城市环境卫生质量得到显著改善，生态与居住环境得到不断优化，城市管理与服务能力得到整体提升，居民健康卫生水平得到明显提高，彻底改变城市脏、乱、差的面貌，使所有城市都成为水碧、天蓝、地绿、干净、整洁、有序，人与自然和谐统一，社会与经济协调发展，具有可持续发展潜力与实力的卫生城市，让老百姓生活得更加安逸、舒心。

4、创建文明城市

全国文明城市称号是全国所有城市品牌中含金量最高、创建难度最大的一个，是反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号，是目前国内城市综合类评比中的最高，也是最具有价值的城市荣誉。衡阳创建文明城市应进一步加强：公共建筑、雕塑、广告牌、垃圾桶等造型美观实用，与居住环境相和谐，能给人以美的享受；街道整洁卫生，无乱张贴现象；公园、绿地、广场等公共场所气氛祥和；公共场所无乱扔杂物、随地吐痰、损坏花草树木、吵架、斗殴等不文明行为；所有室内公共场所和工作场所全面禁烟，并有明显的禁烟标识；影剧院、图书馆、纪念馆、博物馆、会场等场所安静、文明，无大声喧哗、污言秽语、嬉闹现象；车辆、行人各行其道；机动车让行斑马线，车辆、行人不乱穿马路、不闯红灯；自觉保持交通畅通、不人为造成交通阻塞；车辆、行人服从交警指挥；在交通站点遵守秩序，排队候车，依次上下车；禁止酒后驾车。

5、推行绿色生活

倡导简约适度、绿色低碳生活方式，广泛开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色工厂、绿色矿山、绿色园区、绿色商场、绿色建筑创建行动。完善城市垃圾无害化资源化处理设施，全面启动生活垃圾分类工作，到2025年，基本建成生活垃圾分类处理系统。分类限制和禁止使用一次性产品，扩大绿色消费市场。加大新能源汽车推广应用支持力度。

第五章 保障措施

第一节 加强组织协调

加强党对新型城镇化工作的全面领导。城镇化是一个自然历史过程，不可能一蹴而就，领导干部要有"一张蓝图干到底"的责任担当和"功成不必在我"的思想境界。面对新形势新任务新挑战，领导干部只有具备坚定的政治立场、严明的政治纪律、高尚的思想觉悟和正派的工作作风，才能在思想上、行动上同党中央保持高度一致，才能自觉实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。一方面，党员干部要不断提高理论素养。另一方面，建立健全党内约束激励机制，提高党的执行力。

加快成立衡阳市新型城镇化工作领导小组。由领导小组牵头，加强部门协作。建立健全统筹解决农业转移人口市民化问题的领导体制，把做好农业转移人口市民化工作摆到全面建成小康社会的重要位置。统筹安排农业转移人口就业、安置、社会保障、公共服务、子女教育等实际工作，出台农业转移人口市民化一揽子政策体系，加速全市农业转移人口市民化进程。

全面协调落实城市规划、建设与治理工作。由衡阳市新型城镇化领导小组，会同自规、发改、建设、城管、工商等部门，全面协调推进土地规划、城市功能布局调整及城市治理等各项工作。协调产业发展与土地利用、城市建设、人口安置及社会治理等各领域关系。各责任单位根据有序推进新型城镇化和科学城市治理要求，制定年度计划，分解落实规划确定的目标任务，协调、有序推进新型城镇化建设任务，优化土地利用格局，提升城市治理水平。

创新协调，统筹城乡一体化建设。重视消除城乡二元格局，推进城乡一体化进程，有侧重的加强对城乡公共服务均等化推进工作的领导、监督和管理，协调解决有关规划实施的重大问题，监督检查重大事项进展和落实情况；全市相关部门要明确责任，整合资源，形成推进城乡设施建设的合力。各县区要成立相应的组织机构，认真实施好规划，根据规划的目标任务，研究制订切实可行的实施方案，落实责任，强化考核。各部门单位要增强服务意识，及时协调解决存在的问题，形成统一领导、分工明确、各负其责、相互配合的工作机制；要加强规划实施宣传，充分调动广大干部群众的积极性，推进公众参与城乡建设的规范化、制度化。

第二节 完善体制机制

研究统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇建设、城市治理等重点领域和关键环节的体制机制改革措施，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

1、健全农业转移人口市民化财政投入保障机制。将农业转移人口市民化纳入政府财政投入的总体部署，积极探索建立市和县区分项目、按比例分担的农业转移人口财政投入保障模式，形成以财政投入为主、稳定增长、分类保障、分级负担、城乡统筹的保障机制；突出重点，优化和调整支出结构，确保法律规定的市民化政策、基本公共服务项目等重点项目和改革创新工作经费的落实。

2、创新城乡一体化建设与管理新机制。按照"统一规划、统筹安排"的原则，以农村基础设施建设规划为依据，加强统筹协调，整合各类农村基础设施建设专项资金，提高资金使用效率。建立农民投资投劳新机制，对政府重点支持的农村基础设施工程，以村为基础对筹资筹劳进行"一事一议"，按照乡（镇）协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金与劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施；部分公共设施可由村民自建，或在统一规划的前提下实行村民先建、政府奖励的方式。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在不影响整体利益和长远规划的前提下，可按受益群体议事。加强资金和劳务的监管，实行民主管理，接受群众监督，严禁强行以资代劳或变相加重农民负担。完善农村基础设施维护管理新机制，按照"谁投资、谁受益，谁所有、谁管护"的原则，推进中小型农村基础设施产权制度改革，明晰工程所有权，落实工程建设和管护责任，确保工程的有效运行维护。

切实增加财政投入。提高地方财政支出用于城乡公共服务均等化建设部分的比例，积极争取上级扶持。围绕国家的产业定位和政策导向，推出一批事关全市发展全局的骨干性、标志性和区域性的教育、医疗、社会保障、文化体育等基础建设项目，争取国家、省级资金扶持。继续争取金融机构的大力支持，积极协调各金融机构实施信贷倾斜政策，为城乡基础设施重点项目建设提供资金支持。

3、完善投融资体制和政策。

（1）加强政府投融资主体建设。

完善政府投融资主体体系，增强政府融资能力。坚持政府投融资主体向股权多元化、经营企业化的方向发展，建设政府型、市场型和混合型投融资主体，不断提升各类投融资主体的经营能力、管理水平和整体实力。借鉴发达地区经验，采用重组、增发注资、协议收购、引入战略投资者（包括大型企业、民间资本等）等方式，重组资产盈利较差、自身现金流覆盖率较低的融资主体，加大投融资主体对中心镇建设、产业园区及城乡一体化公共服务等全域城市化重点和难点领域支持力度。

增强政府投融资主体融资能力，推动市场化运作。充分利用各类政府资源，通过注入经营性、易变现的优质资产（如市、县政府拥有的海域使用权、各种收费权、股权等）充实其资本金，增强各融资主体融资能力，并推动其加快公司治理，加强融资模式创新，通过市场化运作为政府项目筹集建设资金，增强自身造血能力，逐步发展成为自负盈亏的市场经济主体；推动融资主体通过发行债券、中期票据、短融等方式在资本市场融资。

完善政府投融资主体管理办法，规范区域内政府投融资业务。出台政府投融资主体管理办法，对投融资主体成立条件、方式、职能定位、投资范围、运作模式、债务管理等进行规范，为全市加强政府投融资工作提供可靠的法律依据，使投融资业务有法可依、有章可循。

（2）引导资金支持全域城市化融资薄弱环节。

鼓励和引导各类资金加大全域城市化薄弱环节的金融支持。不断完善中小企业融资和农村金融服务体系，综合运用信贷、保险、融资租赁、小额贷款、融资担保等方式，有效引导金融资金、社会资金加大对中小企业和涉农地区的资金投入。与国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构合作，创新中心镇投融资模式，对金融机构设立村镇银行、保险公司或其他农村分支机构进行适度补贴，建立可持续的市场化运作的融资机制。

完善社会资本投资政府类项目的法律法规体系。

针对政府类项目BT、BOT、PPP、ABS、PFI等市场化融资模式，建立专门的法规，明确其报批、招标程序及合同范本、运作规则等，建立完善的多元化投资制度框架。

降低社会资本进入政府投资领域的隐形门槛。

充分吸收我国民营经济发达省份发展经验，在依法监管的前提下提高政府服务效率，进一步改革行政审批制度，减少程序，创造公平、公开、公正的招投标环境，为社会资本参与政府经营性项目建设提供有利条件。

4、创新新型城镇化土地利用与流转管理机制

（1）建立城镇用地规模调控与集约用地优化机制。

实行以加强存量挖潜为主、合理布局为辅的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。合理控制城市中心区新增建设用地规模。严格执行土地使用标准，适当控制工业用地，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛。合理安排生态用地，保护城郊菜地和水田，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

（2）推进新农村土地管理制度改革机制

加强专项领导，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。加快推进农村土地确权登记颁证工作，建立健全农村产权流转市场体系，开展农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出试点，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。加快推进宅基地制度改革试点，稳步开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

5、强化生态保护制度

健全生态文明考核评价机制。加快建立责权明确的自然资源产权体系，对全市自然资源资产的数量、范围、用途实行统一监管，落实生态环境分区管制，实行"三线一单"环境管控。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。对限制开发区域取消地区生产总值考核。

建立国土空间开发保护制度。优化国土空间开发格局，建立实施主体功能区制度，按照主体功能区定位推动城镇化发展。合理划定生态红线区域，明确各级政府及相关企业、社区和个人在生态红线区域生态保护的责任和义务。提高重点生态功能区的产业环境准入标准。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量超载区域实行限制性措施。

健全生态补偿制度。推进建立湘江衡阳市中心城区段、蒸水等流域生态补偿机制。建立稳定的生态保护财政资金投入机制，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。建立重点生态公益林补偿标准动态调整机制，完善湿地生态效益补偿机制，探索市场化生态补偿机制。加强饮用水源地的安全管理，实行资源有偿使用制度，完善取水许可、水资源有偿使用制度，强化取水权用途管理；建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度；健全矿产资源有偿使用和矿山生态恢复治理保证金制度。

6、健全城镇住房制度

完善保障性住房制度。加快推进廉租住房、公共租赁住房并轨运行，完善公共租赁住房申请受理渠道，规范审核准入程序，合理确定轮候排序规则，提高效率，方便群众。进一步完善公共租赁住房的租金定价机制，动态调整租金。健全保障性住房退出机制，对于收入提高等原因已不再符合住房保障条件的家庭，责令其退出住房保障。提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。

健全房地产市场调控长效机制。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各县（区）要编制城镇住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。建立健全住房建设用地稳定供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，根据我市房地产市场去库存情况，优化配置商业服务业用地。加大市场监管力度，合理引导自住和改善性住房需求，抑制投资投机性购房需求。

第三节 健全监测评估与考核制度

研究符合衡阳市新型城镇化规划方案的监督、评估体系，完善各部门、各地区新型城镇化规划工作考核制度，确保各项工作的落实速度和质量。

强化政府预算管理和投融资风险监管。完善投资预算与绩效评估制度。一方面，按照"统筹兼顾、立足长远、量力而行、尽力而为"的原则，由财政与预算单位共编重大项目投资预算，加强项目用款计划管理的规范化和精细化，将政府类项目融资还款计划纳入年度财政预算，推动财政资金使用的阳光化、高效化。另一方面，针对重大项目建设阶段性质不同采取不同的绩效评估体系。建设前期注重对项目综合效益进行系统分析；建设期注重对工程及财务管理等方面进行评估；竣工运营期注重对建成投产综合效益进行评估，对投资建设全过程进行总结性评价和后评价。

建立全口径、动态的政府性债务监控体系和风险预警机制。构建由政府、投融资主体、各债权银行和监管部门多方联动、信息共享的涵盖政府直接负债、投融资主体间接负债及各类或有负债的全口径政府性债务风险管理体系，细化政府性债务预警指标体系，严格控制债务风险。引入情景模拟与压力测试等科学方法建立起动态监控体系，对政府性债务风险开展分析预测，制定政府投融资风险管理监控和预警预案，为未来自主发行市政债之后信息披露、信用增进、信用评级等做好各项准备工作。

重点监管政府投融资主体债务风险。将政府投融资主体贷款纳入日常监管工作重点，审慎处理投融资主体债务风险，要把握好银行信贷资金退出融资主体的节奏，避免"一刀切"停止放贷的做法，贯彻中央监管要求，坚决杜绝原先以隐性财政担保或以土地储备抵押支持的融资模式，减少不可变现的国有资产抵押贷款。通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全。积极开展银团贷款、抱团增信等方式，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。

建立偿债准备金制度。参考安徽等地先进经验，建立"以市带县"、覆盖市、县两级政府性债务的偿债准备金制度，由市本级统筹协调本级和各县区贷款偿还工作。确立偿债准备金启动条件，明确储备机构，用于违约时及时还款，确保政府信用不受损。

建立资本金补充机制。为保障在建项目和各类公益类、民生重点项目不出现烂尾，需明确资本金补充资金来源渠道、循环模式和管理机制，确保在建项目出现资本金配套困难时迅速获得替代来源。

完善农业转移人口市民化责任制考核评估体系。完善农业转移人口考核评估体系，建立科学的考核评估的激励机制，通过加快人口信息化建设工作，改进考核方式，提高考核效率，推进考核求实工作。注意运用相关部门数据进行验证，增强考核评估的客观性，确保对考核对象评价的公平性。建立考核评估反馈制度，及时向被考核的地区反馈具有评价结果、工作指导性质的正式书面意见。

建立城市建设项目评估与调整制度。建立总结和评估制度，对城乡基础设施项目进行后续评估，对于达不到规划要求的，要坚决进行清理和完善，确保城乡基本公共服务均等化的实施效果。建立和完善规划评估修订机制，对规划确定的目标、任务及重大项目等内容，根据未来环境变化和规划实施进度情况适度修订调整，确保规划的科学性和指导性。定期组织开展规划评估工作，全面分析检查规划实施效果及各项政策措施落实情况，及时提出评估改进意见，确保规划目标的实现。

第四节 加强人才队伍建设

围绕土地规划、城市融资、城市治理等发展目标，加强各领域领导干部、专业人才队伍建设，培养和造就一支数量充足、素质优良、结构合理、充满活力的人才队伍，进一步完善城市治理人才发展的工作机制，加快人事管理制度改革步伐，创新选人用人机制和激励机制。推进专业化人才培养基地建设，为新型城镇化建设、发展需要，提供各领域专业人才保障。

第五节 重视宣传引导，加强公众参与

与宣传部门、新闻媒体、社会团体等建立联动机制，充分利用报刊杂志、电视台、电台等新闻媒体，加强对新型城镇化工作推进进展、城乡一体化建设目标、治理动态、绿色低碳生活理念、循环经济系统构建等绿色、科学城镇化理念以及相关法律法规的报道和宣传。构建政府与社会、社区、媒体、学校互动的社会化宣传大格局，不断增强广大市民的绿色低碳城镇化意识，提高广大市民参与城市管理、城市建设、文化培育等活动的积极性和自觉性，逐步树立全民参与、全民建设、全民监督、全民治理的绿色科学城镇化氛围。

第六节 创新城镇化项目审批程序，推进项目高效建设

进一步简化审查报件，对部分监督管理类审批文件，可以在项目开工后补齐，实行"前置后移"；改进验合方式，确保建筑工程监督管理快捷、有效。强化项目管理，实行重点区域、重点项目前期工作提前介入；紧抓高速公路网、铁路网建设等重大基础设施网络化推进机遇，争取组织实施一批项目。实行对重大项目、重点工程和急特办事项容缺预审；实行对城乡公共服务均等化建设项目的专人全程跟踪服务，协助办理审批手续及有关事项。

第六章 环境影响评价

第一节 环境影响分析依据

主要包括《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、《中华人民共和国长江保护法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律法规及政策；《关于进一步规范和加强产业园区生态环境管理的通知》、《关于印发<衡阳市中心城区声环境功能区划分（2019年版）>的通知》等规范及标准；《全国生态功能区划》、《湖南省人民政府关于实施"三线一单"生态环境分区管控的意见》、《衡阳市人民政府关于实施"三线一单"生态环境分区管控的意见》、《湖南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标纲要》、《湖南省国土空间总体规划（2021-2035年）》公示、编制中的《衡阳市国土空间总体规划（2019-2035年）》等相关规划文件。

第二节 现状调查与评价

"十三五"期间衡阳市扎实开展蓝天、碧水、净土保卫战。城区环境空气质量优良，"三江六岸"生态绿地保护良好，获批国家园林城市，地表水质量提前完成目标，黑臭水体的治理效果显著，土壤重金属污染场地修复治理取得阶段性成果。但是，仍有些项目在项目选址、立项、规划、环评及建设等环节，存在一定问题。

"十四五"期间所有城乡建设项目应严格按照《环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）的相关要求对环境中与评价项目有密切关系的部分（如大气、地面水、地下水等）进行全面、详细调查，对这些部分的环境质量现状应有定量的数据并做出分析或评价；对一般自然环境与社会环境的调查，也应根据评价地区的实际情况适当调整。做到充分研究，科学决策，减少对生态环境的影响。

第三节 环境影响预测与评价

本规划内容属于市级规划，根据《湖南省人民政府关于实施"三线一单"生态环境分区管控的意见》和《衡阳市人民政府关于实施"三线一单"生态环境分区管控的意见》进行编制，主要涉及城乡重大项目布局和基础设施建设，应严格按照主管部门批复的项目选址和规模等进行建设，符合衡阳市"三线一单"管控要求。

规划中的产业园区规划以推进区域环境质量改善以及做好园区环境风险防控为目标，在判别园区现有资源、环境重大问题的基础上，基于区域资源环境承载能力上判定，园区选址、布局和主导产业选择环境合理。园区污染物排放总量上限要求和环境准入条件设置科学，产业发展的负面清单清晰。符合衡阳市本地国土空间规划、生态环境保护规划等要求。

规划中的城市轨道交通建设、区域城际铁路建设规划及国家和省级公路网规划等，其线路走向及规模，从维护区域生态系统完整性和稳定性、协调与城镇生活空间布局关系的角度出发，线网规模、布局、敷设方式和重要站场布局，在选址、选线及避让生态环境敏感目标和重要生态环境功能区等方面符合生态环境保护要求。

第四节 环境影响减缓措施

优化项目规划布局。充分考虑基础设施对饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要湿地、水产种质资源保护区等生态环境敏感区的影响，严守生态保护红线，按照保护优先原则，择优选择布局方案尽可能降低对环境的影响。

促进资源节约集约利用。合理利用资源，提高能源利用效率，提高基础设施建设节地节水水平。加强对能源消耗总量和强度"双控"管理，提高清洁能源使用比例。优先利用存量用地，高效实施土地综合开发利用。采取综合节能与效能管理措施，提高基础设施建设标准和技术装备现代化水平。

开展项目建设影响管制及防治。通过有效的废气污染防治措施，确保废气污染物达到相关行业污染物排放标准或《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）要求；恶臭污染物达到《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）要求。加强噪声控制，全市各实施项目建设期内昼夜间噪声须满足《建筑施工场界环境噪声排放标准》（GB12523-2011）中相应的排放标准；营运期内昼夜间噪声须满足《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）中相应声环境功能区排放标准。加强固体废弃物的综合利用及处置，进行分类收集、储存、处理处置，作好废物的临时储存，保障固体废物不会对环境造成二次污染影响。

完善环境管理制度。加强规划实施效果跟踪评估，针对可能产生的环境风险问题，开展阶段性环境跟踪监测。完善污染排放标准，健全生态环境损害赔偿、污染排放严惩重罚等制度。明确环境治理主体责任，强化排污者责任。严格环境执法监管，积极推进联合执法、区域执法、交叉执法，对破坏生态环境的行为严厉打击。

加强环境管控和生物多样性保护。按照省政府发布的全省"三线一单"环境管控单元，市政府从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率等方面明确准入、限制和禁止的要求，开展重点区域生物多样性观测与保护监管，实施保护修复重大工程和生物。

衡阳市"十四五"新型城镇化规划指标表

注：国家2020年规划目标数据来源于《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》；湖南省2020年规划目标数据来源于《湖南省新型城镇化规划(2015—2020年)》；衡阳市2020年规划目标数据来源于《衡阳市"十三五"新型城镇化发展规划》

衡阳市"十四五"重大城乡基础设施建设表