落实中央城市工作会议

——努力推进依法治理城市

 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从战略和全局高度，回答了我国全面推进依法治国的一系列重大理论和实践问题，提出了全面推进依法治国的具体要求。深刻领会《决定》精神，贯彻落实全面推进依法治国重大战略任务，对于全面从严治党、提高党的执政能力和执政水平，对于全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。全面推进依法治理城市，实现科学立法、严格规范公正文明执法，充分发挥法治的引领、规范和保障作用，是实现城市发展方式转型、提升城市品质、提高城市竞争力的重要保障。

依法治理城市的重点，一是要加强制度建设，完善城市规划建设管理法律法规体系，加快立法进程，不断提高立法质量，为城市健康发展提供法制保障；二是要严格规范公正文明执法，坚决依法查处城市规划建设领域的违法行为，维护法律权威。

一、积极推进立法工作

《决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推进作用。要不断提高立法质量，把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。多年来，我国在城市规划建设管理领域完成了一大批社会关注、实践急需的立法项目，为经济社会全面协调可持续发展提供了坚实的法治保障。面对新的形势和新的要求，需要进一步完善城市规划建设管理法规体系，加强重点领域法律法规的立改废释，努力提高立法质量。

（一）城市规划建设管理领域立法的基本情况

目前，由相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规构成的城市规划建设管理法律法规体系已经基本建立。2008年以来，国务院出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》、《民用建筑节能条例》、《城镇燃气管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城镇排水与污水处理条例》等行政法规。制定、修订30多部部门规章，如《商品房屋租赁管理办法》、《公共租赁住房管理办法》、《城乡规划违法违纪行为处分办法》、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》、《建筑业企业资质管理规定》、《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等。各地也着力加强地方立法工作，比如，《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施后，有20多个省、自治区、直辖市制定了实施条例；仅2014年，就有《天津市绿化条例》、《广东省建设工程造价管理规定》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《重庆市查处违法建筑若干规定》、《甘肃省风景名胜区条例》等多部地方性法规出台，不仅立法数量快速增长，而且立法质量显著提高。

在城市规划领域，我国现有综合性法律1部（《中华人民共和国城乡规划法》），行政法规3部（《风景名胜区条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》），部门规章15部（《城市规划编制办法》、《城市绿线管理办法》、《城乡规划编制单位资质管理规定》等）。这些法律法规对城乡规划的编制、实施、修改、监督检查等内容作了规定，并对特定区域、特定范围的规划管控提出了具体要求。在城市建设管理领域，我国现有法律两部（《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》），行政法规16部（《城市道路管理条例》、《城市供水条例》、《城镇燃气管理条例》、《城镇排水与污水处理条例》等），此外，还有大量部门规章。这些法律法规明确了工程建设的质量安全等责任，对城市道路、城市绿化、环境卫生、供水排水、燃气等城市建设管理的多个领域进行了专门规范。

（二）当前城市规划建设管理立法存在的主要问题

随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，城市数量快速增长，城市规模不断扩大，城市人口急剧增加，新形势对城市规划建设管理提出了更高的要求。当前，城市规划建设管理领域立法主要存在的问题：一是立法数量不足，一些领域的法律法规存在空白。如：城市设计管理、城市地下空间规划和建设管理、城市管理执法等领域尚无相关法律法规规范。二是一些法律法规比较陈旧，相关制度规范已经不能适应当前形势需要，亟待修改。如《中华人民共和国建筑法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等。

（三）努力推进城市规划建设管理立法工作

未来一个时期，要认真分析城市规划建设管理存在的突出问题，研究借鉴国内外立法经验，着力加强城市规划建设管理重点领域立法，填补法律法规空白，致力于提高立法质量，完善地方立法规范。

1.加强重点领域立法工作。做好城市规划建设管理立法工作，要围绕中心、服务大局、明确任务、突出重点。

一是完善城市管理立法。发达国家重视依法管理城市，如美国的城市管理立法十分完备，日本的《轻犯罪法》规定了与城市管理相关的轻犯罪的处罚措施。借鉴国外立法经验，结合我国实际，需要完善城市管理法律法规体系。如研究起草《城市地下管线管理条例》、《城市公园条例》等。同时，及时修订不适应经济社会发展的法律法规，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》、《城市供水条例》等。在城市管理执法方面，要总结地方城市管理执法的经验，研究起草城市管理综合执法方面的法规，理顺城市管理执法体制，规范城市管理执法行为。此外，可以研究论证市政公用法立法的必要性和可行性，明确市政公用的范围、规划建设、资金来源、管理监督等。

二是加强城市规划设计方面的立法。许多国家有城市设计方面的法规和标准要求，如德国、法国、美国、英国、新加坡、日本等。借鉴国外经验，需要加强相关制度建设，进一步明确城市设计管理职责分工、相关责任主体的权利义务、城市设计规范标准、加强城市设计管理的制度措施以及违法行为的法律责任等。

三是积极开展住宅领域立法。许多发达国家和部分发展中国家都有住宅管理的法律法规，少数国家的住宅法仅规定了住房保障方面的内容。借鉴国外立法经验，立足于我国城镇化快速发展背景下的住房需求，需要开展住宅法立法研究，通过立法明确我国住宅供应、住房保障、住房管理的基本原则和制度规范。同时，加快《住房公积金管理条例（修订）》和《房地产交易管理条例》等的立法工作。

四是加快修订《中华人民共和国建筑法》。多数发达国家都有建筑法，并以相关行业立法和地方立法作为配套法规。此外，标准规范作为技术法规，发挥着重要作用。发达国家工程建设法律法规注重对建造过程的监管，注重发挥市场机制的作用，注重建筑节能和健康安全，建立了比较完善的信用机制。借鉴国外立法经验，结合我国工程建设实际，需要尽快修订《中华人民共和国建筑法》，明确适用范围，加强对建设单位的行为规范，把《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》中的一些重要制度上升到法律层面，并补充建筑节能、抗震、健康、工程建设咨询服务、担保和保险等内容。

2.不断提高立法质量。《决定》要求深入推进科学立法、民主立法。要不断总结经验，采取有针对性的措施，分析立法工作中存在的问题并加以改进，才能适应新形势对立法工作的要求。科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律，民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法律法规真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。城市规划建设管理立法内容庞杂且与人民群众利益密切相关，加强科学立法、民主立法尤为重要。

一是要进一步加强基础研究工作。在充分调查研究的基础上准备丰富的背景材料和专题论证报告，为立法提供强有力的支撑。

二是要全面听取社会各方面的意见。扩大立法的民主基础，继续通过公开征求意见、召开座谈会等方式听取社会各界的意见建议。更加有效地发挥人大代表、政协委员和专家的作用，邀请他们全面参与立法。

三是要更加重视沟通和协调工作。城市规划建设管理工作涉及面广，与有关部门职能交叉也较多，协调是立法工作的重点也是难点。立法协调中，要讲方法、重实效。

3.依法开展城市立法工作。新修订的《中华人民共和国立法法》明确规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文物保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国立法法》赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文物保护等方面的立法权，对于设区的市既是机遇也是挑战。要抓住机遇，依法积极开展相关立法工作，既实现对城市的有效管理，又能体现城市特点。

一是尽快摸清立法需求，梳理在城市规划和建设、城市管理、历史文化名城名镇名村、历史文化街区保护等方面需要立法的具体事项，制定立法规划和计划，科学安排立法进度。

二是结合城市实际，切实开展城市规划建设管理的立法，提高立法的科学性。

二、大力加强执法工作

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，要推进依法行政，切实做到规范公正文明执法。要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、 廉洁高效、守法诚信的法治政府。近年来，各级住房城乡建设部门不断加大执法力度，积极探索执法体制机制创新，取得了一定成效。但实践中，还存在着有法不依、执法不严等问题，损害了法律的权威性，不利于城市健康发展。为此，有必要进一步探索有效途径，加大执法力度，强化法律责任追究机制，坚决打击违法行为，维护良好的城市发展秩序。

（一）城市规划建设管理行政执法的基本情况

近年来，住房城乡建设部门重视规范执法行为，不断加大执法力度，查处违法行为，取得了明显成效。一是全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门和岗位执法人员的执法责任，健全责任追究机制。各地积极建立相关制度，将行政执法责任制作为规范行政执法行为的重要措施，促进了行政执法的规范化。二是规范行政处罚裁量权。住房城乡建设部门先后出台了城乡规划、工程建设等方面行政处罚裁量权的标准规范，吉林、江苏、山东、广东、湖南、陕西等省（区）相继出台了规定，进一步规范了行政处罚裁量权基准，细化、量化了行政处罚裁量标准，规范了裁量权的范围、种类、幅度。三是加强执法监督工作。住房城乡建设部出台了《住房城乡建设质量安全事故和其他重大突发事件督办处理办法》，规定了现场核查、挂牌督办、通报批评、约谈、问责等处理方式的程序和相关规定。各地进一步加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤。北京、河南、浙江、广西、新疆实行了行政处罚案卷抽查评析制度，山西制定了行政执法文书格式，贵州制定了文明执法规范，不断提高行政执法水平。

（二）当前城市规划建设管理执法存在的主要问题

新形势下，城市规划建设管理领域执法工作还存在不少问题，突出表现在以下两个方面：一是执法不严、违法不究、多头执法、选择性执法的现象在一些地方仍时有发生。二是一些领导干部法制意识不强，不依法实施城市规划建设管理，不按照法定权限和程序实施行政管理，随意干预城市规划设计和工程建设。

（三）努力提高城市规划建设管理执法的权威性

加强和改进城市规划建设管理执法工作，要以严格规范公正文明执法为指导，以建立高效法制实施体系为目标，努力提高行政机关的执法能力和执法水平，重点做好以下工作：一是严格依法惩处城市规划建设管理中的违法行为。有法必依、执法必严、违法必究是社会主义法治原则的基本要求，是检验和衡量执法成效的基本标准。要保障城市规划得到有效贯彻执行、保障建设工程质量安全、维护城市管理秩序，必须毫不动摇地依法严厉惩处城市规划建设管理违法行为，特别是关系群众切身利益、群众反映强烈的违法行为。要加大执法力度，提高违法违规成本，让违法者付出应有的代价。要继续改进检查方式，加强专项执法检查，特别是加大对城乡规划、城市建设、工程质量安全、住房保障等重点领域的执法稽查力度，加大对违法违规典型案例曝光力度。

二是完善执法程序。严密的执法程序是规范执法的重要前提，也是执法公平公正的重要保障。要规范执法流程，按照标准化、流程化、精细化要求，从容易发生问题的执法环节入手，对执法程序作出具体规定，规范执法行为，堵塞执法漏洞。要加强执法管理，建立执法全过程记录制度，充分利用各种技术手段和管理措施，确保所有执法工作都有据可查。要严格执法审查，对审查中发现的问题要及时予以纠正，切实维护人民群众的合法权益。

三是健全和完善行政执法裁量权基准制度。科学合理制定裁量标准，为公正执法提供制度依据。要积极推行案例指导制度，针对执法过程中容易出现问题的案件种类和执法环节，加强分类指导，正确适用法律，确保处罚公平、裁量公正、执法规范。

四是全面落实行政执法责任制。进一步明确执法责任，按照有权必有责的要求，建立权力清单制度。不断完善执法责任追究机制，强化对执法活动的监督，健全和完善监督机制，坚决遏制领导干部随意干预城市规划设计和工程建设的现象，预防和惩治腐败现象，切实做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

（四）研究推动《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国刑法》的衔接随着我国经济社会的发展，在利益驱动下，产生了大量的违法建设。广义的违法建设包括所有违反相关法律法规要求的建设。狭义的违法建设，是指违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行的建设。2015年，住房城乡建设部在浙江省召开全国违法建设治理工作现场会，加大了对违法建设的查处力度。

违法建设侵害的是城乡发展的公共空间资源。空间资源是城乡发展的载体，科学的城乡规划能合理配置资源。违法建设往往缺乏统筹布局，不符合城乡规划和土地利用规划要求，与资源环境保护、文化与自然遗产保护等发生冲突，侵害了公共利益，增加了城乡发展的建设成本，造成人力、物力和财力等社会资源的浪费，制约和阻碍了城乡全面、协调和可持续发展。

违法建设行为往往会危害公共安全，影响社会和谐。首先，违法建设强度往往很高，没有合法的建筑设计和施工监管，市政配套水平低， 对城乡生态环境、公共卫生、社会治安和社会管理等带来很大的威胁，安全隐患严重，破坏和影响了城市发展环境。其次，部分违法建筑擅自改变建筑物的位置和建筑结构，抢占消防通道或河道，严重威胁着居民的生命财产安全。

虽然《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对违反城乡规划进行建设的行为设定了行政处罚措施，近些年各地也加强了对违法建设的惩治力度，但在利益驱动下，违法建设行为仍然难以杜绝。违法建设严重破坏社会经济秩序和生态环境，危害公共安全，侵害公共利益，损害政府公信力，将违法建设行为纳入《中华人民共和国刑法》适用范围，依法追究违法行为者的刑事责任，可以有效遏制违法建设蔓延，维护城乡规划的严肃性。