从政府累计投入5.3亿元的“财政包袱”，到以6.15亿元成功引入经营主体的“价值标杆”；从单一土地出让价值8000万元，到组合供应后整体价值提升约7.7倍；从游客稀少的城市边角地，到月均吸引游客超45万人次的文旅胜地……东洲岛正以全新姿态绽放光彩。

　　今年2月，自然资源部发布《生态产品价值实现典型案例》（第六批），“湖南省衡阳市东洲岛自然资源资产组合供应推动生态产品价值实现案例”成功入选。东洲岛，犹如飞雁敛翅静卧湘江中游，已从昔日资源碎片化、管理分散化的“生态孤岛”，蝶变为文脉活起来、产业火起来的“文旅明珠”。

　　东洲岛位于衡阳市区东南湘江中央，总面积约324亩，“东洲桃浪”位列古衡阳八景，船山书院作为清代十大书院之一，是湖湘文化、船山文化的精神地标，岛上罗汉寺、夫之楼、东洲古渡等历史遗迹星罗棋布，自然禀赋与文化底蕴得天独厚。

　　然而，长期以来，这座承载千年文脉的宝岛却陷入沉睡困境。“过去岛上的土地、林木、文物、水域分属自然资源、文旅、林业、文物等多个部门管理，资源底数不清、产权不明、价值不显化，开发利用碎片化严重。”衡阳市自然资源和规划局相关负责人介绍，单一的土地出让、零散的景点开发，既无法彰显生态与文化价值，更难以形成产业合力，政府投入的大量资金难以回笼，生态保护与民生发展陷入两难。

　　改革是破局的关键。2023年，借湖南省第三届旅游发展大会东风，衡阳将东洲岛作为全市自然资源资产组合供应改革试点，全面打响生态产品价值实现攻坚战。

　　摸清家底是第一步。衡阳局牵头，联合当地财政、发展改革、文旅、交通、生态环境、水利等多部门组建了工作专班，开展全域自然资源清查。运用卫星遥感、实地勘测、权属核查等技术手段，全面厘清了岛上324亩土地、湘江13公里河岸线、18处文旅景点的权属、分布与现状，建立自然资源资产清查数据库，绘制了“资源资产一幅图”，形成完整清晰的资产清单。

　　“我们不仅摸清了自然资源底数，更精准界定了生态保护、文化传承、开发利用的边界，明确了船山书院等文物的保护范围与开发红线，确保生态不破坏、文脉不中断。”项目专班负责人介绍，清查过程中，同步完成集体土地征收、文物古迹确权、基础设施确权，为后续资产整合、设权赋能奠定坚实基础。

　　与此同时，衡阳打破部门行政壁垒，建立了“政府主导、部门协同、市场运作”的工作机制，编制了《东洲岛自然资源资产组合供应实施方案》，明确各部门职责分工，统筹推进资产整合、价值评估、方案编制、公开出让等工作，彻底告别了“各管一摊、各自为战”的碎片化管理模式。

　　自然资源的价值不仅在于资源本身，更在于产权清晰、要素整合后的综合效能。东洲岛改革的核心突破，在于推行自然资源资产组合供应模式，打破单一要素出让的传统方式，将分散的自然资源、文化资源、旅游资源“打包”，实现“1﹢1﹢1>3”的价值倍增。

　　经过反复论证、科学评估，衡阳确定了东洲岛组合供应的三大核心权利：82.02亩国有建设用地使用权、全岛文化旅游经营权、湘江游船观光经营权。这一组合，既涵盖了核心土地资源，又囊括了全岛文旅运营与水域观光权益，实现了“陆地﹢岛屿﹢水域”“自然资源﹢文化资源﹢旅游资源”的全要素统筹，彻底改变了过去“单项出让、价值偏低”的局面。

　　设权是基础，赋能是关键。为提升资产价值，衡阳市属国有公司先期投入1.2亿元，对石鼓书院—东洲岛湘江两岸的基础设施、夜景和湘南学联、船山书院、石鼓书院等18个文旅景点，以及东洲岛内自然景观作了统一规划、提质改造。

　　“我们坚持公共资源公益属性的延续。在出让条件中明确，对外免费游憩的开敞空间不低于出让土地面积的50%，不得擅自将公园封闭且收取门票，禁止封闭、阻断环岛现有主要游行道路；严格控制水源保护区的建设活动等，让生态红利惠及全体市民。”衡阳市政府相关负责人说。

　　价值评估是组合供应的核心环节。衡阳委托国内权威评估机构，综合考量生态价值、文化价值、旅游价值、区位价值、市场前景等多重因素，采用收益法、市场法、成本法相结合的方式，对三项组合权利进行整体价值评估，精准测算生态产品的综合价值，为公开出让提供科学依据。

　　2024年11月，东洲岛自然资源资产组合供应项目在衡阳市公共资源交易中心“云上资交”系统公开出让。坚持公开、公平、公正的市场化交易原则，项目凭借独特的生态禀赋、深厚的文化底蕴、清晰的产权架构等优势，最终以6.15亿元挂牌成交，成为湖南省首个成功落地的文旅类自然资源资产组合供应项目。

　　同时，衡阳明确要求竞得人分别与自然资源、交通、文旅等主管部门签订出让合同和监管协议，通过双重履约模式，明晰各方责任义务；建立产业收益反哺机制，通过成立东洲岛生态保护协会，吸纳岛内居民参与，将一定比例的旅游收入用于生态保护修复和文化遗产保护。

　　“组合供应前，出让82亩建设用地，评估价值仅8000万元；组合供应后，价值跃升至6.15亿元，增长了7倍多。这充分证明，自然资源只有系统整合、整体配置，才能释放更大价值。”衡阳局权益利用科负责人感叹道。

　　经营主体的进驻，为东洲岛注入强劲活力。竞得企业深度挖掘船山文化、湖湘文化内涵，推动自然生态、历史文化、现代科技、旅游消费深度融合，构建“自然﹢文化﹢科技﹢旅游”的多元业态体系。

　　东洲岛以船山书院为核心，形成全部用数字技术来打造和运营的书院。书院大量运用AR、VR、AI等现代科技，游客扫码即可与虚拟先贤对话。巧妙的造景与虚拟数字人船山先生的融合演绎，使游客仿佛穿越时空，亲临船山先生的授课现场。衡阳千年的历史长卷通过现代科技融合声画，徐徐展开。同时，书院推出“书院研学”“国学讲堂”“禅意体验”等特色项目，每年举办国学讲座、文化展览150余场，受众超10万人次，让东洲岛成为全国研学实践教育基地。

　　东洲岛还引入仿生机械动物、主题演艺、互动游乐设备，打造“芒果快乐森林”亲子乐园，2025年暑期亲子游占比达21%。4公里环岛喷泉与灯光秀联动，呈现“东洲桃浪”光影盛宴，全网点击量破亿次，成为衡阳夜经济新地标。同步盘活的入岛口36栋仿古建筑群，被改造为苏州湾老街，引入品牌餐饮、潮玩游乐、精品民宿等32家特色商铺，开创文商旅融合新模式。

　　截至今年5月，东洲岛累计接待游客750.6万人次，单日最高客流量8.7万人次，直接带动周边餐饮、住宿、交通、房地产等产业增收超20亿元。

　　“长期以来，自然资源资产面临‘归集难、度量难、配置难、变现难’等问题，资源优势未能充分转化为经济优势与发展动能。”湖南省自然资源厅相关负责人介绍说，湖南坚持问题导向，聚焦破解“四难”问题，走出了“打包山水、点绿成金”的新路径。

　　——破解资源“归集难”。湖南厅联合省发展改革、财政、生态环境等九部门出台了《关于进一步推进全省自然资源资产组合供应工作的通知》，建立自然资源资产组合供应“十部门协同”工作机制。同时，健全资产权利体系，通过推动自然资源资产所有权与用益物权分离，建立健全以土地权利为核心的自然资源资产权利体系。建立权利归集机制，推动打破资源门类、空间边界、权属关系与管理层级限制，将分散、单一的自然资源资产使用权、经营权等权益归集到同一主体，保障原权利人合法权益不受损，形成产权清晰、可进行市场化配置的“净资产包”。

　　——破解资产“度量难”。推动“多评合一”整体评估。针对自然资源资产整体评估缺少依据的问题，系统构建了6类资源、贯通20余类权利的多要素协同价值评估模型，合理显化自然资源资产组合标的整体价值。完善评估报告审核机制，建立县级初审、市级复核、省级专家与行政联合审查的多级供应方案审核机制，将组合供应估价报告作为重点审核内容。

　　——破解要素“配置难”。依托自然资源资产清查、适宜性评价等成果，按照公益性、经营性等特征，分类划定自然资源资产储备片区和配置单元，编制自然资源资产配置方案，用以指导区域内自然资源资产配置的时序、方式、规模、用途等。编制组合供应项目“正负面清单”，明确了57类鼓励支持开发的情形和92类禁止或限制性行为，守住生态红线和政策底线。

　　——破解价值“变现难”。规范交易文本，全面推行“出让合同﹢监管协议”的双重履约管理模式，对资产使用情况实施动态监管。推行“多审合一”，项目所在市县成立工作专班，对资产包开发利用中涉及的审批事项，由相关部门联合开展供前会审。创新“云上选包”，依托湖南省自然资源全要素统一市场平台，增加“组合供应”模块，通过图文、视频、实景三维等形式，向受让人全方位展示资产包的项目区位、权利类型、交易信息、监管条件等。

　　截至目前，湖南已累计成交自然资源资产组合供应项目26个，涵盖文旅融合、矿地一体、城市更新、生态农业等领域，带动相关产业投资数百亿元，有效拓展了“两山”转化路径，初步形成了“资源变资产、资产变资本、资本反哺生态”的良性循环。