▲东洲岛鸟瞰图。（本文图片均由衡阳芒果文旅有限公司提供）

2024年前，东洲岛是个靠财政兜底的市民公园，游客稀疏，缺乏市场化营收机制。

如今，它在保证公益底色的同时，也是一个能自我造血的4A级旅游景区，服务种类多样，夜间游人众多。

这座岛能火起来，自然资源资产组合供应是重要“助燃剂”。

组合供应涉及多种资源、多项权能，但是不同资源的管理往往分散在不同部门、不同层级。

拿东洲岛来说，有三类核心自然资源权益——岛上建设用地使用权、岛上文化旅游经营权、周边水域的旅游观光经营权，由自然资源、文化旅游、交通（海事）等不同部门管理。

若有投资者想搞综合开发运营，得向多个部门申报，光跑手续就让人头疼。

如果三类权益被各自主管部门分别出让，落入不同开发者手中，整个东洲岛就会变成“各干各的”，更难实现“1+1+1>3”的效果。

这就是自然资源资产碎片化管理的弊端。

在此背景下，湖南于2024年开始探索自然资源资产组合供应。也就是把空间上有关联性、功能上有互补性的不同自然资源权益“打包”后推向市场。

      ▲东洲岛自然资源资产组合供应，从2024年开始探索

此举的一大好处，如7月14日国新办新闻发布会点评湖南自然资源资产组合供应改革成效时所说的，“打破了权属与审批壁垒”、“降低了企业的制度性交易成本”。

还有一大好处是，推动生态资源变资产。东洲岛通过文旅综合开发把秀美风光变现，是一个例子。另再举一例——

湖南多山林，林地生态系统固碳功能显著，其产生的碳汇增量可核证为碳汇权益指标——这也是完善生态补偿机制的重要手段。但是，当前碳汇交易市场尚不成熟，若将林地碳汇权益指标单独推向市场，接受度可能有限。

如果将同一片林地的旅游开发权、林木所有权与碳汇权益指标打包对外供应，就能让投资者更愿意接受权益指标这个“新资产”。通俗地说，是肥肉不好卖，就搭着瘦肉一起卖。

怀化通道等地，走的就是这个路子。

益阳沅江的“国有建设用地使用权+国有农用地使用权（芦苇）+湿地生态系统（芦苇）碳汇权益指标”组合供应，也是类似思路。

很长一段时间里，东洲岛只是一个市政公园，风光动人却业态单薄，自我造血能力弱，要靠财政兜底。

2024年，借第三届湖南旅发大会在衡阳举办的契机，东洲岛开展了自然资源资产组合供应探索。

岛上建设用地使用权和文化旅游经营权、湘江游船旅游观光经营权三大核心权益，被组合成一个“资源包”，于当年底成功出让给市场经营主体，作价6.15亿元。

这也是湖南迄今为止，成交金额最大的文旅类自然资源资产组合供应项目。

改革带来的变化，有目共睹。

首先是文旅活了。

运营主体入驻后没有大拆大建，仅71天就推出四个核心产品——苏州湾老街、数字船山书院、环岛喷泉、芒果快乐森林。

7月17日，观潮君走进船山书院，只见不少年轻游客正排队体验AR互动设备，虚拟数字人复刻了王夫之讲学场景。衡阳千年的历史长卷，通过现代科技融合声画，徐徐展开。

“几年前来书院，只能简单参观，现在沉浸式体验，能读懂很多船山先生的思想。”市民伍倩带着家人登岛，连连称赞改造有新意。

      ▲东洲岛船⼭书院

运营商衡阳芒果文旅有限公司总经理李佳雄坦言：“我们以‘文化+科技+旅游’为主线，让白天晚上都能玩，全时段文旅流量就此盘活。”

提质改造后，截至今年5月，东洲岛累计接待游客750.6万人次，单日最高客流量达8.7万人次。

其次是公益底色没丢。

出让合同里写得明明白白：对外免费游憩的开敞空间，不低于出让土地面积的50%。

东洲岛自古就是衡阳人的公共空间，市民随时能登岛散步赏景。

第三是生态更好了。

从前，政府独自承担的养护成本，也转为经营主体的内生责任。

目前，岛内绿化达24万平方米，恢复湿地1200亩，湘江该段水质稳定保持Ⅱ类，新增百余种栖息鸟类。

成效显著，东洲岛自然备受关注。国新办发布会推介之前，它已是多家媒体争相报道的改革样本。

过去只适合白天短暂闲逛的公园，如今白天可以研学、逛街、欣赏音乐喷泉，夜晚有光影秀、游船、文艺演出，资源变资产、资产变资金、资金反哺生态保护，完整闭环就此成型。

“绿水青山不会自动变成金山银山，中间需要一个‘治理转换器’。这个转换器，本质上是系统性的制度设计能力。”南华大学MPA教育中心主任、教授彭建军说。

从这个视角看东洲岛的改革，能得出几点启示：

一是设权赋能，让“沉睡的资源”可量化、可交易。

东洲岛改革的第一步是“摸家底”，全面清查岛内权利主体，完成文物古迹确权和集体土地征收，把土地、文化、水域三类资源从“各管一摊”转化为边界清晰、权属明确的权益标的。

然后，通过多部门联合评估，将三项核心权利“合成一盘”，再作价6.15 亿元成功引入市场运营主体。

只有先“分得清”，才能“合得好”。

      ▲东洲岛苏州湾老街人流如织

二是市场运作，让“公共产品”可经营、不贬值。 

市场活水注入后，4公里环岛喷泉点亮夜色，数字船山书院以AR/VR让百年文脉“活”起来，36栋仿古建筑变身苏州湾老街，游客接待量持续攀升，直接带动周边经济超20亿元。

但引入经营主体也有前提条件：东洲岛案例中，出让合同里标明了对外免费游憩的开敞空间不低于出让土地面积的50%，不得擅自将公园封闭且收取门票，禁止封闭、阻断环岛现有主要游步道。

以此“红线”延续公益底色，能够有效平衡商业性和公益性的关系。

三是打通“资源—资产—资金”转化通道，实现经济价值与生态保护的双循环。

组合供应后，经营主体的进入不仅带来6.15亿元的资源变现收入，更以此为契机，撬动了东洲岛入口湘江风光带及近滩整治的资金投入，让生态保护从“政府独撑”变为“市场反哺”。

“投入—保护—增值—再投入”的良性循环建立后，“绿水青山”与“金山银山”不再是取舍关系。东洲岛用实践表明，在生态保护红线与经济发展底线之间，制度创新就是打通二者的“金钥匙”。