为加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，根据《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）及《衡阳市财政局关于做好2020年市级预算资金财政重点绩效评价工作的通知》（衡财绩〔2020〕166号）等文件精神，受衡阳市财政局委托，湖南华辉会计师事务所有限责任公司成立中期评估工作组，于2020年6月15日至8月29日对衡阳市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目（以下简称“该项目”）实施了2016年8月至2019年12月的中期评估。现将评估情况报告如下：

一、项目基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

该项目是贯彻落实《衡阳市城市总体规划（2006-2020）2013年修改草案》的重大民生工程。

《衡阳市城市总体规划（2006-2020）2013年修改草案》提到：“以生活垃圾无害化、减量化和资源化为核心，加快环卫基础设施建设步伐，建立和完善市区环境卫生设施服务体系，打造清洁卫生、环境优美、社会和谐的清洁城市，使城市环境卫生总体达到国内先进水平”。

为规范衡阳市城市生活垃圾处理市场，加强城市生活垃圾处理企业管理，保证按照有关法律法规、标准和规范的要求实施垃圾处理，经衡阳市人民政府授权，衡阳市城市管理和综合执法局（以下简称“市城管局”）为该项目实施机构。经公开招标，永清环保股份有限公司（以下简称“永清环保”）为中标单位。该公司经济势力较雄厚，技术过硬，是一家环保全产业链的综合服务企业。

2.PPP模式基本安排

2013年10月市城管局与永清环保签署《特许经营协议》（以下简称“协议”），协议约定：衡阳市城市生活垃圾焚烧发电项目采用BOT特许经营模式运作，永清环保投资1.2亿元人民币作为注册资本，成立独立法人项目公司－衡阳永清环保能源有限公司（以下简称“衡阳永清”），特许经营期为从试运营2016年7月15日起计算30年。

2014年经衡阳市政府批准该项目转为PPP模式运作实施，由衡阳市政府无偿提供项目用地及垃圾填埋处置用地，并由市级财政资金按市城管局确认的垃圾处理量给予50元每吨的垃圾处理服务费。项目公司具体负责该项目投资、融资、建设、运营、管理和维护等，通过售电收入和政府方支付的垃圾处理服务费收回投资成本,并取得合理利润，合作期满将该项目资产完好、无偿的移交给市政府。

3.项目投资估算

根据《衡阳市城市生活垃圾焚烧发电厂项目可行性研究报告》《关于衡阳市城市生活垃圾焚烧发电厂项目核准的批复》（湘发改能源〔2015〕702 号），该项目总投资估算为56830万，其中政府出资14040万元（衡阳市政府提供项目用地，土地费约为14040万元），永清环保42790万元，包括建筑工程费12166.41万元、设备购置费15177.38万元、安装工程费6065.45万元、其他费用6708.78万元、建设期利息2672万元。项目资本金为12000万元，其余资金通过银行贷款等渠道解决。待项目建设完工后由衡阳市财政、审计等相关部门对工程结算和竣工决算进行审计，核定项目实际投资额。

4.项目实施情况

该项目位于衡阳县樟木乡－衡阳市第二生活垃圾填埋场西北侧内空地，占地面积117.33亩，设计规模是：

一期工程建设内容为批准的设计文件和附件6规定的所有设施，包括垃圾焚烧发电厂的主体工程与设备、配套工程和生产管理与生活服务设施等。

一期工程建设规模为日处理1000吨生活垃圾焚烧发电厂，设两条焚烧线，采用炉排炉工艺，两台余热锅炉配套一台汽轮机，汽轮机额定负荷为18兆瓦。。

一期工程于2015年06月动工, 2016年7月16日建成投产。

二期工程（1×500吨/日的焚烧线和1×18兆瓦的汽轮发电机组）正处于建设期，截至2020年10月26日尚未全部完工，工程进入调试阶段，预计10月底开始并网。

（二） 项目绩效目标完成情况

该项目一期工程于2016年7月16建成，2016年8月15日正式投入运营，截至2019年 12月31日，共接收生活垃圾达121.32万余吨，处理生活垃圾（入炉垃圾量+渗滤液处理量）121.60万余吨，累计发电量达33047.05万kWh（按每吨垃圾节约标煤0.15吨计算，已节约标煤18.2万吨）。衡阳市城（园）区人民政府（蒸湘区、石鼓区、雁峰区、珠晖区、南岳区）和高新技术开发区、松木经济技术开发区、白沙工业园区管理委员会、衡山县城镇生活垃圾进厂统筹处置，城镇生活垃圾无害化处理率达100%，资源化利用水平显著提升，城市圈生活垃圾得到了有效治理。行业主管部门监管和在线监测显示，生产排放稳定达标；渗漏液和其它生活、生产废水经厂内处理后回用，对外零排放；基本实现了“厂区无臭味、烟囱不冒烟、污水不外排”的运行实效。经调查，群众满意度为100%，项目运行基本达到预期目标。

二、项目财政资金使用及管理情

（一）财政专项资金总额及组成

2016年8月15日至2019年12月该项目共计收到财政专项资金（垃圾处理服务费50元/吨）4385.08万元均为市本级财政资金。

（二）财政专项资金拨付情况

1.资金补贴标准

根据协议约定，该项目运行前三年采取费用包干方式，单价为50元每吨，按实际处理量结算。具体结算公式为：

①试运行期间：垃圾处理服务费（元）＝垃圾处理服务费单价（50元/吨）×试运行期间实际垃圾处理量之和×90%

②正常运行期间：垃圾处理服务费（元）＝垃圾处理服务费单价（50元/吨）×每月正常运行期实际垃圾处理量之和

2.资金补贴申报及审批流程

由衡阳永清准备垃圾汇总表，提交给衡阳市环境卫生管理处审核盖章后，再提交至市城管局审核盖章，经三方确认垃圾处理量后，由衡阳永清计算该月已实际交付垃圾的垃圾处理服务费、准备结算清单（结算清单格式按协议的附件7模板）并提交给市城管局。市城管局收到结算清单后，分别由分管科室负责人、财务科室负责人、分管局长、局长签字盖章后，由财务科报市财政局申请拨付。

3.资金补贴到位情况

该项目2016年8月15日至2019年12月财政累计拨入4385.08万元。

三、项目运营管理情况

政府积极推进“户分类、村收集、镇转运、区域集中处理”的城乡垃圾处理一体化模式，确保了垃圾足量供应。同时，严格按照行业规范标准和协议约定落实监管责任，采取驻厂监管和在线实时监控相结合，对垃圾计量、烟气排放实行在线监测。对运行数据，在厂区树立显示屏实时向社会公开，并通过衡阳永清网络平台按时向全社会公布；多次邀请周边群众亲临现场体验监督，确保厂区生产达到“臭味不外溢、烟囱不冒烟、污水不外排”运行效果。

（一）项目主管单位市城管局为加强项目监管，制定了《衡阳市生活垃圾焚烧发电厂监管考核办法（试行）》，该办法对衡阳永清的计量设备、环境保护、安全、消防、卫生、日常运行、维护管理、检查与考核方面进行了具体规定。该制度针对性强，执行情况良好，切实加强了项目管理，提高了财政资金使用效益。

（二）项目单位衡阳永清建立健全了资金、项目管理制度，对该项目的运营认真、负责，运营卓有成效。

1.制度建设情况

该项目按部门（综合部、生产技术部、运行部、财务部）制定了各项管理制度，如《公车管理制度》《物资管理制度》、《设备检修管理制度》《飞灰、炉渣处理制度》等共67项具体管理制度，制度文件齐全，内容涵盖项目运营的方方面面，对各环节均有详细规定。

2.制度执行情况。该项目管理制度针对性强，各项工作均按规定执行，制度执行情况良好。组织结构稳定、分工明确；财务管理严格，2014－2019年均进行了第三方审计且均为标准无保留意见；有专人负责档案管理，做到了资料收集与整理及时；大门处设置有电子显示屏对项目信息进行了及时公开。

3.安全保障管理。该项目制定了详细的安全管理制度文件，从运营开始至2019年12月31日未发生安全事故，制度文件做到了有效执行。

四、中期评估工作情况

（一）中期评估目的

检验2016年8月15日－2019年12月31日衡阳市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目支出绩效目标的实现程度，通过中期评估，总结项目管理的经验，发现项目管理中存在的问题，提升绩效管理工作水平，提高预算资金的使用效益，加强财政支出的规范化管理，健全和完善项目支出和管理办法，完善预算编制工作，为加强绩效目标管理和绩效考核工作提供重要的参考依据，并提出相关的建议。

（二）中期评估对象、范围与时段

1.评估对象。衡阳市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目。

2.评估范围。2016－2019年项目产出、项目实施效果和项目管理等。

3.评估时段。2016年8月15日－2019年12月31日。

（三）中期评估方案制定过程

在充分了解项目基本情况与资金使用实际情况的前提下，设计评估方案：根据评价估工作规范，针对评估目标，拟定评估工作的具体评估方案；方案设计后，经评估小组的所有成员讨论或选择合适的咨询专家，组织专家研究、论证后，根据专家的意见和建议，确定并撰写中期评估方案。

（四）中期评估原则与方法

1.评估原则

（1）科学规范原则

中期评估应当注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。

（2）公正公开原则

中期评估应当客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。

（3）绩效相关原则

中期评估应当针对具体支出及其项目绩效进行，评价结果应清晰反映支出和项目绩效之间的紧密对应关系。

2.评估方法

（1）成本效益分析法：是将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标的实现程度。

（2）比较法：是通过对绩效目标与实施结果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。

（3）公众评判法：是通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对预算支出效果进行评价，评价绩效目标实现程度。

评估技术方法的选用坚持定量优先、简便有效的原则，确实不能以客观的量化指标评价的，在定性分析的基础上，根据绩效情况予以评价，以提高中期评估质量。根据对象不同，选用一种或多种方法。

（五）中期评估实施过程

评估准备阶段：下发评估通知和资料清单，组成评估小组。被评估单位准备资料。

现场评估阶段：根据评估工作要求，现场评估阶段采取复核资料、实地察看等方式取得评估资料，包括申报文书、自评报告、绩效目标、评价指标体系需要的各项数据等。评估小组需要其他单位协作的提请市财政局绩效科协调联系，在现场对需认证的事项取得被评估单位的认证。

综合评估阶段：评估小组整理现场收集的资料，对评估对象进行定量定性分析和综合评估，根据评估指标体系初步计分；综合情况进行比较分析，修正分值，形成基本结论；撰写评估报告征求意见稿。

出具评估报告：根据各方反馈意见，对重要事项进行复查，补充评估资料，修改评估报告；经财政部门认可后出具评估报告。

（六）数据收集方法

要求被评估单位提供与本次评估相关的财务会计资料及其他相关资料，如绩效目标表、项目绩效目标表、年度绩效评价指标评分表、年度绩效报告、年度绩效自评报告等。

五、评估结论和绩效分析

（一）评估结论

根据该项目资金绩效评价指标体系和绩效检查情况，该项目整体绩效分值100分，实得95分，被评为“优秀”等级（详见附件1：垃圾焚烧发电特许经营项目资金绩效评价指标评分表）。

（二）绩效分析

1.项目产出情况

（1）垃圾处理与发电情况。2016年8月15日至2019年12月31日，共处理生活垃圾121.60万余吨（入炉垃圾量+渗滤液处理量），发电33047.05万kWh。

（2）项目设施设备状况及使用与维护情况。该项目主要设备有：两条日处理生活垃圾500t/d的垃圾焚烧线（包括焚烧炉、余热锅炉、烟气净化设备）；一台额定功率为18MW的汽轮发电机组；一台额定容量为20000KVA 的主变压器；一套日处理渗滤液260m3/d的污水处理系统。

两条焚烧线2019年运行时间为：#1焚烧线运行8272小时、#2焚烧线运行8306小时，达到了国家标准对焚烧线年运行时间不低于8000小时的要求，2019年汽轮发电机组运行时间为8735.5小时、2019年主变压器运行时间8760小时；2019年处理渗滤液7.1万m3。当前设备状态正常，设备出力可以达到设计额定产能，设备质量较好。

检修实行计划为主、预知为辅的点检定修制，日常检修消缺和维护管理由检修部负责实施，设电仪检修班组和机务检修班组。其它较大规模的检修以及专业性非常强的设备的检修、维护工作外委其他有能力的单位承担，检修工作开展正常。2019年1#焚烧线和2#焚烧线停运检修各5次，汽轮发电机停运检修1次，轻微缺陷一般在运行中予以及时消除。

2.项目经济效益情况

该项目能建成投产，PPP模式的作用得到了较好的彰显；同时将建设、运营风险交由社会资本方承担，边界条件设置清晰，一定程度上分散和减轻了政府风险。2016年至2019年，项目单位垃圾处置收入5369.04万元，发电收入19799.80万元，其他收入29.37万元。

合作期满，该项目资产将完好、无偿移交市政府，未来政府在获得社会效益的同时还将获得一定经济收益。（各收入分类详见附件2：财务指标明细）

3.项目投入产出指标明细情况

（1）该项目2017－2019年营业收入、利润总额环比逐年增加。其中营业收入、利润总额2018年比2017年分别增加2,271.32万元、1,146.17万元；2019年比2018年分别增加443.12万元、632.17万元（见附件2.财务指标明细《2017－2019年损益趋势分析表》）。

（2）该项目2017-2019年的投资收益率（投资额未经财政评审，暂取各年度经审计的财务报表中“固定资产+在建工程+无形资产+长期待摊费用”的合计金额作为项目总投资额）分别为3.88%、6.58%、7.72%；各项盈利能力指标逐年上升，说明该项目盈利能力良好，风险程度较小，发展较为稳健（各指标详见附件2：财务指标明细《盈利能力指标表》）。

（3）该项目的现金流比较乐观，2017－2019年经营活动现金流入能够覆盖营业收入及成本，能够满足该项目的日常经营需要，新增应收款项较少，现金及现金等价物净增加额逐年增长（详见附件2：财务指标明细《2017-2019年现金流量及增减变动明细情况表》）。

4.项目效果

该项目是衡阳市第一个垃圾处理方式转型升级项目。自

运营以来，永清环保与政府合作良好，不但为政府解决了“垃圾围城”之忧，其自身也通过售电收入和垃圾处理收费获得回报，垃圾处理付费也在政府财政承受范围内，合作期满后，政府还能获得一笔资产、一定收益，实现了政府、社会资本方双赢。

（1）经济影响

该项目两台汽轮发电机从2016年8月15日至2019年12月31日共运行27816小时，共发电40022.20万千瓦时，其中自用电6137.38万千瓦时，外供电33884.82万千瓦时；收到发电收入18,799.80万元,2017-2019年发电收入占营业收入总额的比例在75%-79%之间,达到了行业平均水平。焚烧后的灰渣作为建筑材料出售，共取得灰渣收入29.37万元。

（2）生态影响

该项目的投运，极大地缓解了衡阳市经济飞速发展带来生活垃圾增加的处理压力，有效处理了衡阳市产生的生活垃圾，减量效果明显，通过先进的技术手段能有效控制二次污染，对周围环境的影响较小，实现了垃圾减量化、无害化和资源化，市容市貌、生态环境得到了较大的改观。

（3）社会影响

该项目有效的增加了周边居民就业，妥善协调了周边关系，避免了因运行问题发生上访、媒体爆光，作为衡阳市社会经济可持续发展的重要基础设施之一，具有显著的社会效益。

（4）可持续性

该项目的运营改善了衡阳市的投资环境和生活环境，进一步吸引境内外投资者，对实现经济的可持续发展，具有重大的现实意义。

该项目实现了将生活垃圾“无害化、减量化、资源化”的处理，节约了土地资源，改善了人居环境，同时，也有稳定可靠的收益。2017－2019年营业收入增长率、营业利润增长率、利润增长率、资产增长率都是增长状态，2019年资本积累率虽下降6.52%，但系因对股东分配利润4千万元所致。

2017－2019年从经济效益角度衡量发展能力的指标表：

（续表）

六、存在的问题

（一）垃圾需求计划方面

根据协议的附件2《垃圾供应协议》约定，衡阳永清应在每一运营月度结束前的10天前，向市城管局提供其在下一个运营月度所需的垃圾数量，应在每一运营年度结束日的60天前，根据年垃圾处理总量向市城管局提供其在下一个运营年度相应月份所需垃圾预计数量的年度垃圾需求计划。衡阳永清未按此约定提供月度和年度垃圾需求计划。

（二）垃圾接收范围方面

根据协议的附件2《垃圾供应协议》约定，由市城管局协调衡阳市城（园）区人民政府（蒸湘区、石鼓区、雁峰区、珠晖区、南岳区）和高新技术开发区、松木经济技术开发区、白沙工业园区管理委员会将符合《垃圾供应协议》2.1条要求的全部可接受生活垃圾，由市城管局或第三方收集后无偿运送至衡阳永清的垃圾池。《垃圾供应协议》2.2条中不可接受垃圾包括来自城区或个人废水处理厂的污泥、废土，来自医院或诊所的医疗垃圾等等。后2016年11月经衡阳市政府办公室审批后增加接收湖南衡兴环保科技开发有限公司的医疗垃圾、2018年4月经市城管局批复后增加接收衡山县的生活垃圾进行处置。

衡阳永清有超出以上范围接收垃圾，具体为：2017年7月－2019年5月，接收衡阳市金达污水营运有限责任公司－污泥垃圾；2017年5月－2019年12月，接收衡阳永清水务有限公司－污泥垃圾；2017年1月－2018年10月，接收清远市广硕鞋业有限公司、湖南凯盛鞋业有限公司垃圾；2017年6月－2019年12月，接收桑德餐厨垃圾。   

（三）资金拨付方面

根据协议约定：永清环保应在每个月结束后5个工作日内计算该月已实际交付垃圾的垃圾处理服务费、准备结算清单并提交给市城管局。市城管局应在收到永清环保提交的结算清单后二十(20)日内，核算并支付该结算清单列明的应支付给永清环保的金额。

实际结算未按照协议中相关约定按月结算，具体情况如下：

2016年7月15日－11月31日的垃圾处理服务费在2017年1月支付；2016年12月的垃圾处理服务费在2017年9月支付；2017年1－6月的垃圾处理服务费在2017年9月支付；2017年7－9月的垃圾处理服务费在2018年2月支付；2017年10－12月的垃圾处理服务费在2018年4月支付；2018年1－3月的垃圾处理服务费2018年5月支付；2018年4－6月的垃圾处理服务费2018年9月支付；2018年6－12月的垃圾处理服务费2019年3月支付；2019年1－3月的垃圾处理服务费2019年6月支付；2019年4－7月的垃圾处理服务费2019年12月支付；

（四）投资额核定方面

根据协议约定：待项目建设完工后由财政、审计等相关部门对工程结算和竣工决算进行审计，核定项目实际投资额。但该项目第一期工程已于2016年7月完工进入试运营期，并于同年8月15日正式投产运营，至2020年12月仍未通过财政、审计等相关部门对投资额的审计。

七、相关建议

（一）垃圾需求计划方面

建议按《垃圾供应协议》相关要求及时向市城管局提供月度、年度垃圾需求计划。

（二）垃圾接收范围方面

建议按《垃圾供应协议》规定的范围接收垃圾，若超范围接收垃圾已获市城管局批准，应及时完成审批程序，或与市城管局签订补充协议约定新的垃圾接收范围。

（三）关于及时拨付资金方面

建议按照协议约定按月与衡阳永清进行审核结算，并及时拨付结算清单列明的应支付给永清环保的金额，若市城管局与永清环保双方认为按季审核结算较为方便，建议签订相关补充协议。

（四）关于投资额核定方面

建议与财政、审计等相关部门尽快沟通，及时按协议约定核定投资额，并按经核定的投资额计算双方皆认可的投资收益率。

附件1.PPP项目运营期绩效评价共性指标及权重分值表

2.财务指标明细

附件1－PPP项目绩效评价指标

附件2－财务指标明细